29. maj 2006
Risikovurdering 2:
Servicedirektivet, de falske selvstændige og social dumping
Fagbevægelsens pres førte til ændringer i forslaget til servicedirektiv. Men det hele kom ikke med.
Bagmændene for “falske selvstændige” får kronede dage, hvis det vedtages i sin nuværende form.
Af Kenneth Haar
Lige siden EU-kommissionen i januar 2004 fremlagde sit første forslag til servicedirektiv om levering af tjenesteydelser i det indre marked, har det været forbundet med det fagbevægelsen kalder ”social dumping”. Kommissionen har nu fremlagt et nyt forslag til direktiv, og der er særligt taget højde for kritikken fra fagbevægelsen (1). Men risikoen er ikke helt væk.
Social dumping dækker over det pres på lønniveauet, der kan komme af, at udenlandske arbejdere får mulighed for at arbejde for en væsentligt lavere løn end den fastsatte minimumsløn, hvad enten den er fastsat ved lov eller overenskomst. I de nye EU-medlemslande er lønniveauet meget lavt, og den hårde konkurrence på lønnen kan før eller siden drive lønniveauet ned, og forringe arbejdsforholdene i bred forstand. Denne problemstilling er afgørende for millioner af menneskers liv og velfærd, inklusiv østarbejderne selv, og har derfor været i centrum for kritikken af direktivet. Presset på Kommissionen har derfor været hårdt, og Kommissionen har givet sig på en række punkter.
Men kom det hele med?
Denne ”risikovurdering”, der indgår i en serie af analyser af direktivet fra Ny Agenda, sætter fokus på ét af de resterende problemer: Hvis fagbevægelse og myndigheder i medlemslandene skal sikre, at reglerne overholdes på arbejdsmarkedet, er det nødvendigt med kontrolforanstaltninger. Men kontrolforanstaltningerne kan forbydes eller svækkes under servicedirektivet. Og det er usikkert om gældende regler under det såkaldte udstationeringsdirektiv, der skal sikre udenlandske arbejdere samme betingelser som værtslandets, nu også giver den beskyttelse, der normalt regnes med, hvis servicedirektivet vedtages i den nuværende form.
Det svage punkt: Kontrol
Analysen fokuserer særligt på ét problem: Falske selvstændige.
Når udenlandske arbejdere formelt optræder som selvstændige gælder hverken ferieloven eller en overenskomst. Hvis social dumping skal undgås, er det derfor afgørende, at både myndighederne og fagbevægelsen har mulighed for at kontrollere om der i de enkelte tilfælde er tale om en lønarbejder eller en selvstændig. Den kontrol kan servicedirektivet blokere for som det fremgår nedenfor.
Der foregår i øjeblikket en debat om de restriktioner, Danmark har indført over for arbejdskraft og selskaber fra de nye medlemslande. Ifølge den såkaldte Østaftale, skal der f.eks. foregå registrering af firmaer og arbejdstagere fra de nye medlemslande, og der skal være fuld dokumentation for løn- og arbejdsforhold. Den slags regnes for at være ”restriktioner” på den fri levering af tjenesteydelser. Erhvervslivet ser gerne restriktionerne fjernet, og henviser til, at østudvidelsen ikke har givet de problemer med social dumping, som mange frygtede. Det ser ud til, at fagbevægelsen har et godt tag i udviklingen, og antallet af østarbejdere er i øvrigt beskedent.
Men fremtiden kender vi ikke.
Et højt antal konflikter omkring underbetaling af udenlandsk arbejdskraft slider på fagbevægelsen. Og ser vi på EU-lande uden overgangsordninger som den danske østaftale, f.eks. Irland og England, finder vi en graverende tendens til social dumping. Derfor er det vigtigt, at hverken myndighederne eller fagbevægelsen fraskriver sig mulighederne for at imødegå social dumping i tiden efter overgangsordningernes bortfalden i 2009. Selvom fagbevægelsen endte med at få stor indflydelse på revisionen af servicedirektivet, er der stadig problemer i direktivet. De handler om kontrolforanstaltninger.
Fra det oprindelige forslag til det nye
Servicedirektivet har været forbundet med ”social dumping” lige siden Kommissionens første forslag blev fremsat i januar 2004. Men da Kommissionen fremlagde et revideret forslag den 4. april, forstummede debatten. Det skyldes, at det reviderede forslag er en del anderledes end det første.
Det oprindelige forslag rummede ikke et eksplicit pålæg til medlemslandene om, at de skal tillade, at udenlandsk arbejdskraft arbejder på deres oprindelseslands regler, hverken hvad løn eller arbejdsvilkår angår. Men direktivet kunne alligevel have ført til det resultat, mente mange.
De problemer i det oprindelige forslag til direktiv, som fagbevægelsen rejste, kan inddeles i tre; arbejdsret, følsomme sektorer, og håndhævelse af gældende løn- og arbejdsforhold ved udstationering af arbejdskraft. Og på de første to områder fik fagbevægelsen sine ønsker opfyldt.
I Kommissionens nye tekst lyder det, at direktivet ikke ”påvirker arbejdsretlige spørgsmål, hvilket vil sige enhver lovmæssig eller kontraktmæssige regel angående ansættelsesforhold, arbejdsforhold, herunder arbejdsmiljø, og forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdere, som medlemslandene har vedtaget i overensstemmelse med Fælleskabsretten.” (2)
Direktivet berører heller ikke ”retten til at forhandle, indgå og håndhæve kollektive aftaler” (3).
Og de to særligt følsomme sektorer –vikarbureauer og havnetjenester- blev pillet helt ud af direktivet.
Også på det tredje punkt –om udstationering af arbejdskraft fra firmaer i de nye medlemslande- førte den reviderede tekst til fremskridt. Fagbevægelsen var nervøs for, at servicedirektivet ville svække et tidligere direktiv, kaldet udstationeringsdirektivet. Udstationeringsdirektivet fra 1996 sikrer udstationerede arbejdere de samme vilkår som arbejdere i det land, de midlertidigt udfører arbejde i, både hvad angår løn og hvad angår arbejdsforhold, der er reguleret ved lov, d.v.s. ferie og arbejdsmiljø (4). Udstationeringsdirektivet giver også medlemslandene kompetence til at håndhæve deres regler for, hvornår en person, som formelt optræder som selvstændig, skal regnes for at være en arbejder (5). Dette vender vi tilbage til.
I udstationeringsdirektivet pålægges medlemslandene at implementere direktivet, d.v.s. at sikre, at en række minimumsbetingelser om arbejdsforhold opretholdes ved at lovfæste straffeforanstaltninger, hvis direktivets regler overtrædes. Et lige så afgørende spørgsmål for den danske fagbevægelse er, at udstationeringsdirektivet tilsyneladende også sikrer, at overenskomster som de danske, kan håndhæves med de midler spillereglerne på arbejdsmarkedet udstikker (6).
Umiddelbart ser det ud til, at fagbevægelsen også vandt på dette område. Ikke bare er udstationeringsdirektivet undtaget for servicedirektivet i det reviderede forslag. I det omfang der er konflikt mellem de to, har reglerne i udstationeringsdirektivet forrang. Det betyder, at udstationeringsdirektivet i gælder uændret.
Alligevel ytrer 3F bekymring i sit høringssvar:
”Endvidere må vi tage et specifikt forbehold for, hvorvidt direktivet (efter sletning af artikel 23-25) på nogen måde begrænser mulighederne for at foretage en registrering af udstationerede arbejdstagere samt nationalt at foretage en vurdering af, hvorvidt ”self-employed” er at betragte som selvstændige” (7).
Her rejser 3F de to spørgsmål, der behandles nedenfor: Det første handler om de generelle kontrolforanstaltninger, der kan anvendes for at sikre håndhævelse af udstationeringsdirektivet. Det andet handler specifikt om de nødvendige kontrolforanstaltninger for at hindre udenlandske arbejdere i at optræde som ”falske selvstændige”. Problemerne i servicedirektivet er for os at se ikke løst på de områder.
Kontrolforanstaltninger
Fagbevægelsens problem med to artikler i Kommissionens oprindelige forslag til direktiv (artikel 24 og 25) handlede om kontrolforanstaltninger. Begge artikler forbød medlemslandene at stille en række regler for udenlandske leverandører, uanset om sigtet måtte være at kontrollere lokale løn- og arbejdsforhold for udstationerede arbejdstagere. Begge artikler blev fjernet, og det lignede umiddelbart en sejr.
Men selvom udstationeringsdirektivet pålægger medlemslandene at håndhæve direktivet, betyder det ikke, at medlemslandene blot selv kan definere og vælge, hvilke former for kontrol, der er nødvendig. Der må m.a.o. skelnes mellem de strafferetlige regler, medlemslandene indfører for at håndhæve udstationeringsdirektivet, og så de kontrolforanstaltninger, der indføres for at opdage overtrædelser. Udstationeringsdirektivet rummer nemlig ikke et pålæg til medlemslandene om at sikre de nødvendige kontrolforanstaltninger, og giver dem heller ikke en eksplicit kompetence til det. Hverken i udstationeringsdirektivet selv, eller i den lov, som implementerede direktivet i Danmark, er der noget at finde om kontrolforanstaltninger.
Kontrolforanstaltningerne er altså ikke reguleret af udstationeringsdirektivet, og siden vedtagelsen af direktivet, har det derfor været et åbent spørgsmål, hvor langt medlemslandene kunne gå for at sikre håndhævelsen af direktivet.
Servicedirektivet kunne være formuleret på en måde, som fik dette problem ud af verden. Hvis f.eks. det af de indledende artikler var fremgået, at servicedirektivet ikke må lægge hindringer i vejen for kontrolforanstaltninger, der indføres af medlemslandene for at opfylde målene i udstationeringsdirektivet, d.v.s. at håndhæve et værtslandsprincip for løn- og arbejdsforhold, så havde servicedirektivet været neutralt. Men det er ikke tilfældet. Formuleringen i servicedirektivet lyder således:
”Hvis bestemmelserne i dette direktiv er i strid med bestemmelserne i en anden Fællesskabsakt…skal bestemmelsen fra den anden Fællesskabsakt have forrang ….” (artikel 3, stk. 1.)
Eftersom der ikke er bestemmelser i udstationeringsdirektivet om kontrolforanstaltninger, er der ikke skabt klarhed om det spørgsmål med formuleringen i servicedirektivet om andre direktivers forrang. Og når der ikke er klarhed, bliver det EF-domstolen, der får det sidste og afgørende ord. Det er et åbent spørgsmål, om og hvor meget domstolen vil bruge servicedirektivet til at angribe de kontrolforanstaltninger, medlemslandene anvender for at sikre håndhævelse af udstationeringsdirektivet. Men domstolen må nødvendigvis tage formuleringerne i direktiverne meget bogstavelige, og derfor er der en risiko for, at domstolen vil fælde domme, som gør det sværere for medlemslandene at opfylde udstationeringsdirektivets mål.
At fagbevægelsen ikke skal føle sig for sikre på, at de ændringer, der blev lavet i servicedirektivet, nu også er så afgørende, har Kommissionen ikke været sen til at påpege. På samme dag, hvor Kommissionen offentliggjorde det reviderede forslag til direktiv, udgav Kommissionen også en meddelelse om udstationeringsdirektivet (8). Meddelelsen handler om de to artikler, artikel 24 og 25, som fagbevægelsen var medvirkende til at få strøget i direktivet, og som begge handler om kontrolforanstaltninger. Kommissionens mål med meddelelsen var at gøre medlemslandene opmærksomme på, at selvom de er strøget, vil de et langt stykke hen ad vejen gælde alligevel. Det skyldes en række domme ved EF-domstolen.
Først artikel 24 om ”Specifikke bestemmelser om udstationering af arbejdstagere”:
I meddelelsen fra Kommissionen står bl.a.
”Kommissionen vil gerne påpege, at når inspektioner gennemføres under direktivet, skal medlemslandene overholde artikel 49 (EF) (om friheden til at levere tjenesteydelser, red.) og afholde sig fra at skabe eller opretholde ubegrundede og overdrevne restriktioner på den fri levering af tjenesteydelser inden for Fællesskabet.”(9)
De fire hovedelementer, fagbevægelsen ville have ud af servicedirektivet var et forbud mod at kræve, at en leverandør har en repræsentant på værtslandets territorium, forbud mod krav om registrering eller arbejdstilladelse, forbud mod krav om at informere myndighederne (en ”erklæring”), og forbud mod krav om at skulle opbevare særlige dokumenter udfærdiget efter værtslandets forskrifter på værtslandets område. På baggrund af domme fra EF-domstolen, konkluderer Kommissionen om disse fire punkter i sin meddelelse:
Repræsentant på området
Medlemslandene må ikke kræve, at en leverandør har en repræsentant på værtslandets område. Det bør være tilstrækkeligt, at der udpeges en af de udstationerede arbejdere som forbindelsesled mellem værtslandets myndigheder og selskabet.
Professor i arbejdsret Niklas Bruun har udtalt om dette problem, at det er udtryk for, at Kommissionen ikke har nogen udviklet fornemmelse af, hvordan den skandinaviske model fungerer. Hvis der ikke findes en klar modpart at aftale med, så mister udstationeringsdirektivet sin mening, mener han (10).
Registrering eller arbejdstilladelse
Ethvert krav om forhåndsregistrering eller krav om arbejdstilladelse er for restriktivt, og i strid med traktaten. Som det vil fremgå nedenfor, kan registrering være afgørende for om også fagbevægelsen har mulighed for at opdage overtrædelser af reglerne på arbejdsmarkedet.
Krav om meddelelse
Medlemslandene kan dog kræve, at leverandøren giver meddelelse om påbegyndelse af arbejde i værtslandet, herunder oplysninger om de arbejdere, der udstationeres, karakteren og varigheden af arbejdet, og om det sted arbejdet skal udføres.
Kommissionen bemærker dog også, at domstolen kun indirekte har givet medlemslandene mulighed for at kræve den slags erklæringer. Og da der skelnes klart mellem ”erklæringer” og ”registrering”, kan det nok antages, at der er tale om meddelelser til myndighederne, som andre, f.eks. fagbevægelsen, ikke umiddelbart skal have adgang til.
Sociale dokumenter
Medlemslandene kan kræve, at dokumenter som timesedler og om arbejdsmiljø opbevares på arbejdspladsen. Hvis oprindelseslandets procedurer for dokumentation af denne art må skønnes tilstrækkelige, kan værtslandet ikke kræve særlige dokumenter efter værtslandets egne forskrifter.
Medlemslandene kan med andre ord ikke regne med, at en henvisning til udstationeringsdirektivet er tilstrækkelig til at retfærdiggøre en kontrolforanstaltning. Som det fremgår, reguleres kontrolforanstaltningerne ikke af direktivet, men ifølge Kommissionen af EF-domstolens udlægning af, hvorvidt en foranstaltning er i strid med traktatens regler om fri levering af tjenesteydelser.
Hvad den anden (nu strøgne) artikel om kontrolforanstaltninger angår (artikel 25), er Kommissionen kort for hovedet, og krystalklar i mælet.
Den handlede om ”Udstationering af tredjelandsstatsborgere”.
I et tidligere høringssvar har BAT Kartellet, der er en samarbejdsorganisation for otte LO-forbund på byggeområdet, luftet følgende bekymring:
”Hvis ..(artiklen).. har den konsekvens, at vi i Danmark skal afgive bestemmelses- og kontrolretten over tredjelandsstatsborgere, der har opnået arbejds- og opholdstilladelse i et andet EU-land, som udfører arbejde i Danmark, anser BAT bestemmelsen som yderst problematisk.”
BAT er bange for, at dette åbner for ”useriøse aktører” fra tredjelande, der vil være svære at imødegå, fordi kontrollen vil være helt afhængig af myndighederne i det EU-land, hvor vedkommende har fået arbejdstilladelse.
Det lykkedes fagbevægelsen at få artikel 23 fjernet, men den succes fjerner ikke domstolens praksis, hvad Kommissionen derfor gør opmærksom på i sin meddelelse om udstationeringsdirektivet. Så sent som i januar 2006 fældede domstolen dom over Tyskland, der havde stillet særlige krav til arbejdskraft fra tredjelande, der kommer til Tyskland som ansatte i et firma fra et medlemsland (11). Tyskland krævede, at de havde været ansat i det pågældende firma i mindst et år, hvis de skulle have opholdstilladelse. Det blev underkendt af domstolen, der i en tidligere sag mod Luxembourg også har forbudt en grænse på 6 måneder (12).
Effekten af, at artikel 25 blev fjernet er altså til at overse.
Foreløbig kan vi altså konkludere, at de kontrolforanstaltninger, medlemslandene indfører for at håndhæve udstationeringsdirektivet, er afhængig af om domstolen mener de er i overensstemmelse med traktatens regel om fri levering af tjenesteydelser. Og vi har peget på, at udstationeringsdirektivet ikke udstikker retningslinjer for kontrolforanstaltningerne. Det gør derimod servicedirektivet. På en række områder kan reglerne i servicedirektivet lægge begrænsninger på kontrolforanstaltningerne. Og det er sandsynligt, at domstolen kan pege på servicedirektivet, når det skal afgøres, hvilke kontrolforanstaltninger, der går an og hvilke ikke.
Hvis det sker, vil det få konsekvenser på en række områder. I det følgende tager vi et eksempel.
Falske selvstændige
Problemstillingen kan vises gennem problematikken om ”de falske selvstændige” –også kaldet arme-og-ben firmaer.
Udstationeringsdirektivet giver medlemslandene ret til at håndhæve deres definition af, hvad der er en arbejder og hvornår der er tale om en selvstændig. Denne problemstilling er vigtig i den nuværende situation fordi østarbejdere ofte optræder formelt som selvstændige, selvom de efter danske regler betragtes som arbejdere, f.eks. fordi de reelt står i et lønarbejderforhold til en arbejdsgiver. Når de optræder som selvstændige, gælder hverken overenskomst eller ferielov. Ifølge kilder i fagbevægelsen dækker denne form for omgåelse af danske regler ca. 25 % af de tilfælde, der opdages, så det er et fænomen, der fylder noget.
Servicedirektivet vil ikke ændre på, at det er medlemslandenes definitioner på hvad der er en arbejdstager, og hvad der er en selvstændig, der kommer til at gælde. I Danmark betyder det f.eks. at SKAT skal vurdere om der er tale om et lønmodtagerforhold, og udover den konkrete undersøgelse af et evt. forhold til en arbejdsgiver, er en af de parametre, der anvendes om den pågældende har foretaget en investering af en vis størrelse, der berettiger til status af selvstændig. Det er af betydning, fordi andre EU-lande, og ikke mindst de nye medlemslande, opererer med andre og mere rummelige definitioner.
Men servicedirektivet ændrer altså ikke på, at det er den danske definition, der gælder på dansk jord. Til gengæld lægger servicedirektivet mange potentielle hindringer i vejen for kontrollen af om der i et givet tilfælde er tale om mange selvstændige, der tilfældigvis er samlet på samme sted, eller om der er tale om et hold arbejdere. Det sker i ethvert led i processen.
Af hensyn til overskueligheden, kan vi opstille et tænkt eksempel: En dansk entreprenør er godt trætte af danske håndværkere. De kræver for meget i løn. Derfor fyrer han sine ansatte og nedsætter sig om byggekonsulent. Han rådgiver danske forbrugere, f.eks. villaejere, om renoveringer, tilbygninger m.v. Takket være gode kontakter i et andet EU-medlemsland –her kaldet land X- har han en pæn stab af ansatte med hver deres kunnen inden for byggefagene. Formelt har han dog ikke noget med dem at gøre. Eller også optræder han som højt betalt rådgiver for en sammenslutning af håndværkere, f.eks. i form af et ”interessentskab”.
1. Dækker udstationeringsdirektivet?
Det første problem er, hvorvidt den situation overhovedet er dækket af udstationeringsdirektivet. Ifølge den lov, som implementerede direktivet i dansk lovgivning er den. For den lov dækker både, når et selskab i land X udstationerer til arbejde for en anden virksomhed i Danmark, og når samme selskab leverer en ydelse direkte til en forbruger –i dette tilfælde en villaejer.
Men her er der tale om en dansk implementering af direktivet, der går længere end direktivet selv. Udstationeringsdirektivet dækker følgende situationer:
a. Når en virksomhed udfører opgaver for en virksomhed på et andet medlemslands område.
b. Når en virksomhed udstationerer medarbejdere i en filial af samme koncern i et andet medlemsland.
c. Når et vikarbureau eller en virksomhed stiller en arbejdstager til rådighed for en virksomhed, der udfører arbejde ydelser i et andet medlemsland (13).
Den danske lov, der implementerede direktivet, dækker også, når en forbruger bestiller en ydelse i et andet medlemsland. Men det er altså en dansk opfindelse, og ikke en model, der har dækning i udstationeringsdirektivet. Måske er det baggrunden for, at BAT Kartellet skrev i sit seneste høringssvar til regeringen om servicedirektivet, at ”det vil være ønskeligt om der kunne skabes fuldstændig klarhed over om EU-kommissionen accepterer de enkelte EU-landes måde at gennemføre udstationeringsdirektivet på.”
Hvis udstationeringsdirektivet ikke dækker, er der ikke nødvendigvis støtte at hente i EU-retten, hvis myndighederne eller fagbevægelsen søger at håndhæve danske regler for løn- og arbejdsforhold.
2. Kontakt til ”selvstændige”
Villaejerne ringer til ham for at få ”et godt råd”, og han ordner et arbejdshold fra land X, og beder f.eks. villaejerne sende et brev til en mailadresse, der fluks distribuerer til de enkelte arbejderes mailadresser.
For at undgå den måde at bestille arbejdskraft på, kunne myndighederne overveje at bede villaejere om at sende en meddelelse til myndighederne, når de bruger en udenlandsk leverandør, i dette tilfælde på byggeområdet.
Men det må myndighederne ikke ifølge servicedirektivet.
Det er forbudt at kræve, ”at han skal indhente en tilladelse fra deres kompetente myndigheder eller afgive en erklæring hos disse” (artikel 20a)
3. Indgåelse af aftale
En anden måde at sikre en vis kontrol med problemet er ved at stille krav til, hvordan kontrakter skal se ud, så det fremgår tydeligt, at der ikke er falske selvstændige på spil. Det kunne være ved at kræve dokumentation for, at der er tale om selvstændige.
Den slags er selvsagt besværligt, og kan snildt udråbes til at være en hindring for friheden til at levere tjenesteydelser. Særligt i lyset af forbuddet i servicedirektivet mod at kræve, ”at der skal bestå et særligt kontraktforhold mellem tjenesteyder og tjenestemodtager, som forhindrer eller begrænser selvstændige muligheder for at udføre tjenesteydelser” (artikel 16, stk. 2d)
4. Firmaet er på vej til Danmark
Det næste led i processen er når selskabet er på vej til Danmark. Spørgsmålet er om myndighederne overhovedet har nogen mulighed for at opdage det. Eller fagbevægelsen for den sags skyld.
Den metode, der hidtil er udset til at identificere ”arme-og-ben-selskaber” er en registrering hos SKAT. Og umiddelbart skulle man tro, at den registrering ville være sikret, også under servicedirektivet, eftersom skatteforhold ikke er dækket af direktivet.
Men sådan er det ikke. Men ifølge regeringens vurdering af det foreliggende forslag til direktiv, bliver al registrering af leverandører, der leverer ydelser midlertidigt i Danmark forbudt. I regeringens grundnotat om servicedirektivet står følgende:
”Artikel 16, stk. 2, litra b indeholder et specifikt forbud mod krav om indhentning af tilladelse eller optagelse i et register eller faglig forening. Bestemmelsen indebærer, at der ikke vil kunne stilles krav til tjenesteydere, der leverer tjenesteydelser på midlertidig basis, om indhentning af tilladelse eller registrering.” (14)
Dette gælder dog ikke, når andre direktivet giver denne mulighed. Men udstationeringsdirektivet hører ikke til ”andre direktiver” i denne sammenhæng. For spørgsmålet om registrering er ikke nævnt i udstationeringsdirektivet.
5. Problemet opdages – alligevel
Lad os sige, at myndighederne opdager problemet med de ”selvstændige” fra land X.
Problemet er nu, at overtrædelsen af udstationeringsdirektivet skal verificeres, og det rejser en række problemer. I nogle tilfælde vil det kunne afgøres på stedet, om der er foregået en overtrædelse af reglerne. I andre vil der være brug for hjælp fra oprindelseslandets myndigheder med at skaffe tilstrækkelige oplysninger til at fastslå om der er tale om arbejdere eller selvstændige.
Og faktisk har oprindelseslandet en forpligtelse under udstationeringsdirektivet til at være behjælpelig med information i sådanne tilfælde. Det fremgår dog af Kommissionens seneste meddelelse om udstationeringsdirektivet, at det er så som så med indsatsen på dette område, og Kommissionen opfordrer medlemmerne til at sikre, at de er behjælpelige, når de får en henvendelse fra en anden medlemsstat, der søger at afgøre om selvstændige nu også er selvstændige (15).
Set i lyset af den ringe interesse de danske myndigheder har vist for at sikre overholdelsen af Østaftalen, forekommer det optimistisk at tro, at myndighederne i andre medlemslande kommer på dupperne med at opklaringen af om deres statsborgere optræder som falske selvstændige i andre lande. Nogle medlemslande er utilfredse med udstationeringsdirektivets regler om definitionen af selvstændige, og har derfor ikke et incitament til at være behjælpelige. Men det lader vi ligge. Her koncentrerer vi os om reglerne og de objektive muligheder.
Ligesom udstationeringsdirektivet pålægger medlemslandene at være hinanden behjælpelige med information, er der også regler i servicedirektivet om ”administrativt samarbejde”. På det punkt er der en hindring. Arbejdsmarkedsreglerne er vidt forskellige i medlemslandene, og definitionerne på, hvornår der er tale om rigtige eller falske selvstændige varierer. Og i øvrigt er definitionen ikke noget, der er givet én gang for alle, men afhænger af national retspraksis.
Der er også meget forskellige krav til dokumentation for arbejdsforhold.
Derfor er det ikke ukompliceret for ét land at gennemføre undersøgelser om, hvorvidt en gruppe selvstændige nu også er selvstændige. Det er ét lands love og regler, der skal tjene som udgangspunkt for en undersøgelse i et andet land, der muligvis har helt andre regler.
Servicedirektivet opstiller følgende bestemmelse om den slags undersøgelser:
”I tilfælde at modtagelse af en anmodning om assistance fra de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat, skal medlemsstaterne sikre, at leverandørerne, som er etableret på deres territorium forsyner deres kompetente myndigheder med al nødvendig information for at overvåge deres aktiviteter i overensstemmelse med deres nationale love” (egen oversættelse af artikel 33, stk. 1.)
At undersøgelsen skal ske i overensstemmelse med (sådan må det læses) et andet medlemslands love, kan give den yderligere komplikation, at det ikke er sikkert, at det andet medlemslands love hjemler den undersøgelse, der er nødvendig.
Servicedirektivet kan altså lægge ikke én, men mange hindringer i vejen for kontrollen med ”falske selvstændige”. Og selvom gennemgangen har lagt vægt på myndighedernes kontrol, vil det også få betydning for fagbevægelsens muligheder for selv at kontrollere. I 3F’s lommehåndbog ”På samme vilkår” til fagforeningsfolk, kan man finde en liste over, hvad fagforeningens aktive kan stille op, hvis de får nys om ”falske selvstændige”. Håndbogen anbefaler, at fagforeningsfolkene kræver at se registreringsattesten fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, og at der skal foreligge en entreprisekontrakt med bestemte oplysninger i. Men ingen af delene kan 3F regne med. Servicedirektivet forbyder krav om registrering, og lægger begrænsninger på, hvilke krav der kan stilles til en kontrakts form.
Konklusion
Kritikken af servicedirektivet har mindsket faren for, at direktivet fører til social dumping. Fagbevægelsens pres har ført til en del vigtige ændringer i direktivet, og mange har tørret sveden af panden. Men de fremskridt, som er sket, må ikke få fagbevægelsen til at lade paraderne falde. Der er stadig risikable elementer i direktivet, og ét af dem er de begrænsninger direktivet kan lægge på medlemslandenes kontrolforanstaltninger.
I den nuværende situation med relativt få østarbejdere og en fagbevægelse, som har været effektiv over for tilfælde af misbrug af østarbejdere, kan dette næsten ligne en storm i et glas vand, men vi kender ikke fremtiden. Vi ved ikke, hvilke kontrolforanstaltninger, der vil være nødvendige i fremtiden, hvis social dumping skal undgås. Og vi kender ikke effekten af østaftalens udløb. Derfor er det meget vigtigt at være vågen i den sidste fase af behandlingen af servicedirektivet. Ikke fordi vi absolut skal indføre kontrolforanstaltninger, men fordi det kan blive nødvendigt.
Det er ikke givet, at ovenstående problem med kontrolforanstaltningerne med falske selvstændige straks vil give store problemer så snart servicedirektivet er vedtaget. Men der er en risiko for det. Og i den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, hvad Kommissionen tænker omkring det problem. I et dokument fra Kommissionen, gøres der opmærksom på, at en række unavngivne ”sociale partnere” ikke er glade for den måde, udstationeringsdirektivet griber spørgsmålet om falske selvstændige an på. I forlængelse af den slags henvendelser, har Kommissionen sat sig for at udgive en grønbog i løbet af 2006 om tilpasningen af arbejdsmarkedslovgivning til større fleksibilitet. Og blandt ambitionerne er at behandles spørgsmålet om ”selvbeskæftigede”.
Kommissionen skriver:
”Dette synes tydeligvis at være en mere passende kontekst end Direktiv 96/71 EF (udstationeringsdirektivet) at behandle den selvbeskæftigedes status og de spørgsmål det rejser for gennemførelsen af arbejdsmarkedslovgivning” (16).
Dette er et åbent angreb på udstationeringsdirektivet. Og hvis Kommissionen finder, at udstationeringsdirektivet kan tilsidesættes på denne måde, giver det yderligere grund til at frygte, at Kommissionen vil søge at bruge servicedirektivet på samme måde.
Den politiske behandling af servicedirektivet er i skrivende stund i sin afgørende fase, og et flertal i Folketinget har allerede sagt god for det reviderede forslag. Men der er endnu spillerum til at kræve præciseringer og forbedringer på arbejdsmarkedsområdet. Hvad angår ovenstående problemstilling kan det være ved at skrive i artikel 1 om direktivets omfang, på samme sted, hvor vi finder undtagelsen for arbejdsretlige forhold, at direktivet ikke må begrænse mulighederne for at kontrollere overholdelsen af regler på arbejdsmarkedet. Sker det ikke, kommer konflikten i stedet i 2009, når østaftalen ophæves. Til den tid vil servicedirektivet formentlig være i kraft, og så er det en endnu sværere nød at knække end det er at rette i direktivet inden det vedtages endeligt.
Noter
1. Kommissionens oprindelige forslag kan læses her
Kommissionens reviderede forslag kan læses her
2. KOM (2006) 160, artikel 1, stk. 6.
3. Ibid. artikel 1, stk. 7.
4. Europa-Parlamentet og Rådets Direktiv 96/71 af 16. december 1996, artikel 2 stk. 2.
Direktivet kan ses her
5. Europa-Parlamentet og Rådets Direktiv 96/71 af 16. december 1996, artikel 2 stk. 2.
6. Det er med det forbehold, at EF-domstolen i øjeblikket behandler den såkaldte Vaxholm-sag, hvor det svenske overenskomstsystem, herunder retten til sympatikonflikt, er under anklage for at stride mod traktatens regler om fri levering af tjenesteydelser. Hvis Sverige taber sagen, er situationen alvorlig for både den svenske og danske model.
7. Fra 3F’s høringssvar. Artikel 23 handler om ”godtgørelse af hospitalsudgifter”, så der er nok tale om en tastefejl. Det følgende behandler derfor kun artikel 24 og 25.
I teksten er der en del henvisninger til høringssvar fra danske organisationer. Det er de høringssvar organisationerne har sendt til Økonomi- og Erhvervsministeriet i forbindelse med høringsrunderne om servicedirektivet. Dem har der været to af. Den første fandt sted i marts 2004, den anden i april 2006. I teksten er det angivet om der henvises til høringssvar fra første eller anden runde.
Høringssvarene fra første runde kan ses her
Høringssvarene fra anden runde er endnu ikke tilgængelig på nettet.
8. Commission of the European Communities; ”Communication from the Commission, Guidance on the Posting of Workers in the Framework of the Provision of Services”, SEC (2006) 439, 4. april 2006.
9. Ibid. s. s.Commission of the European Communities; ”Communication from the Commission, Guidance on the Posting of Workers in the Framework of the Provision of Services”, SEC (2006) 439, 4. april 2006.
10. Notat, 5. maj 2006.
11. Kommissionen vs. Tyskland, C-224/04, 19. januar 2006.
12. Kommissionen vs. Luxembourg, C-445/03, 21. oktober 2004.
13. Udstationeringsdirektivet: se note 4.
14. Grundnotat til Folketingets Europaudvalg, 17/5 2006, s. 23.
Regeringens notat kan læses her
15. Commission of the European Communities; ”Communication from the Commission, Guidance on the Posting of Workers in the Framework of the Provision of Services”, SEC (2006) 439, 4. april 2006.
16. Commisssion Staff Working Document; ”Commissions services report on the implementation of Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services”, SEC (2006) 439, 4. april 2006, s. 14.
Printvenlig
