04. juli 2006
Risikovurdering 4
Offentlige ydelser på anklagebænken
Ministerrådets forslag til servicedirektiv betyder, at medlemslandenes energisektor, vandforsyning, postvæsen og uddannelsessektor skal screenes. Regler, som står i vejen for det indre marked for tjenesteydelser, vil blive fjernet. Og det vil gå hurtigt. For det er Kommissionen, der får den afgørende magt
Af Kenneth Haar
Hvis servicedirektivet vedtages i sin nuværende form, vil det få indflydelse på, hvordan medlemslandene kan regulere sektorer som elektricitet, vandforsyning, uddannelse og postvæsen. Hensyn til offentligheden kan blive tilsidesat til fordel for hensynet til det indre marked.
Denne ”risikovurdering” rummer nogle bud på, hvordan medlemslandenes muligheder for at hævde public service krav på disse områder (energi, uddannelse, vandforsyning, og postvæsen) kan svækkes af direktivet. Det drejer sig bl.a. om kvalitetskrav, prisfastsættelse, og om muligheden for at holde almindelig profitlogik ude fra f.eks. friskoleområdet. Det er særligt servicedirektivets artikel 15, der analyseres. Denne artikel er en meget speciel konstruktion. Den fastsætter en meget speciel og udemokratisk beslutningsprocedure, og giver stor usikkerhed om slutresultatet. Artikel 15’s struktur betyder, at det er svært at sige, hvad direktivet ender med at få af indflydelse på offentlige ydelser. For det vil først blive afgjort gennem politiske forhandlinger og diskussioner i Ministerrådet, der først afsluttes to år efter vedtagelsen af direktivet. Kommissionen vil desuden få den afgørende magt til at afgøre, hvordan direktivet omsættes i praksis, især gennem en procedure, hvor der skal være kvalificeret flertal mod Kommissionens forslag.
Forslaget til servicedirektiv er nået langt gennem beslutningsproceduren. Det foreliggende forslag kommer fra Ministerrådet, og hvis Europa-Parlamentet siger god for det, når de tager stilling til servicedirektivet – formentlig i oktober – er direktivet vedtaget.
Det er dog ikke givet, at Europa-Parlamentet vil gøre det uden videre. For Ministerrådets forslag til direktiv adskiller sig fra Europa-Parlamentets på netop spørgsmålet om offentlige ydelser. Store dele af Europa-Parlamentet ser, ligesom i øvrigt det meste af fagbevægelsen, gerne offentlige ydelser helt undtaget for direktivet, og selv forslaget fra et flertal i parlamentet er ikke nær så vidtgående som Ministerrådets tekst, hvad angår offentlige ydelser.
Vedtages direktivet i sin nuværende form, får det også betydning for en stående debat om modsætningen mellem solidarisk og demokratisk regulering af offentlige ydelser på den ene side, og reglerne for det indre marked på den anden. Det er et stående problem, at reglerne for det indre marked, som med servicedirektivet, er ved at sætte dagsordenen for, hvordan offentlige ydelser skal indrettes og leveres. Den debat blev rejst for længe siden af Europa-Parlamentet og skal kulminere i flere store debatter i den kommende tid. Den handler bl.a. om på hvilke betingelser offentlige ydelser skal være undtaget for reglerne for det indre marked. Men mens den store debat kører, forsøger Ministerrådet og Kommissionen at afgøre den på forhånd.
Et vidtgående direktiv
Nogle af de spørgsmål Kommissionen rejste med sit første forslag til servicedirektiv i januar 2004 var følgende:
Skal en offentlige ydelse betragtes som en hvilken som helst anden tjenesteydelse?
Skal f.eks. sundhed, uddannelse, og vandforsyning indrettes, så de overholder reglerne for det indre marked?
Er der en gevinst at hente i liberaliseringer af offentlige ydelser? For hvem?
For alle offentlige ydelser ville i større eller mindre grad blive berørt af direktivet, hvis det var blevet vedtaget i den daværende form. Undtagen ganske få: Politi, domstole og fængsler.
Spørgsmålet om direktivets indvirkning på offentlige ydelser førte til en del debat i Ministerrådet og ikke mindst i Europa-Parlamentet, hvor ét udvalg – nemlig udvalget for sociale anliggender og beskæftigelse (EMPL) krævede offentlige ydelser helt undtaget for direktivet.
Efter lang tids debat endte et flertal i Europa-Parlamentet med at indgå et kompromis om bl.a. hvilke ydelser, direktivet skulle dække, og hvilke dele af direktivet, der skulle gælde på området. Denne tekst dannede udgangspunkt for det forslag til direktiv, Ministerrådet vedtog den 29. maj 2006. Men Ministerrådet godtog ikke alle forslag fra Europa-Parlamentet. Rådets tekst er mere vidtgående.
Hensigten med dette papir er at undersøge, hvilke konsekvenser dele af forslaget fra Ministerrådet kan få for offentlige ydelser i den version, der foreligger. Det er ikke hensigten at komme med et fuldstændigt bud på konsekvenserne for offentlige ydelser af hele servicedirektivet. Vægten lægges på én af de ændringer, Ministerrådet lavede den 29. maj i Europa-Parlamentets forslag fra februar 2006. Ifølge denne ændring skal den måde medlemslandene organiserer deres offentlige ydelser på evalueres af både Kommissionen og Ministerrådet. En procedure, som Europa-Parlamentet ikke ønskede.
Med en gennemgang af, hvilke konsekvenser, denne del af Ministerrådets forslag kan få, løftes sløret lidt for de diskussioner, der må komme i Europa-Parlamentet, når parlamentet skal overveje om de kan tilslutte sig Rådets forslag. For først, når Rådet og Parlamentet er enige, er direktivet vedtaget.
Men anledningen bruges også til at gennemgå de modsætninger, der kan opstå mellem den måde, medlemslandene indretter deres offentlige sektor (og leverer offentlige ydelser) og reglerne for det indre marked. For beslutningen om offentlige ydelsers stilling under servicedirektivet rækker ud over de konkrete konsekvenser, det kan få. Beslutningen vil også indgå i et verserende slagsmål i EU om offentlige ydelser i det hele taget.
Den globale kontekst
Hvad er offentlige ydelser i et velfærdssamfund?
Offentlige ydelser har en særlig rolle i samfundet, og er en hjørnesten i et velfærdssamfund. Karakteren af de ydelser et land sikrer sine borgere, definerer i hvor høj grad, der er tale om et velfærdssamfund. Offentlige ydelser handler grundlæggende om rettigheder, og om solidaritet. Om at staten garanterer, at sikre alle borgere adgang til sundhedsydelser og til uddannelse, til sociale ydelser (som kontanthjælp, folkepension, ældrepleje, børnepasning, og pension), til posttjenester, og til f.eks. vand og energi.
I nogle tilfælde mod betaling, i andre tilfælde uden betaling.
Forholdet mellem forbruger (eller modtager) og leverandøren af en offentlig ydelse, er ikke den samme som mellem forbrugeren og en leverandør af en kommerciel ydelse. Borgeren står, når hun modtager offentlige ydelser, ikke i en almindelig forbruger-producent-relation, men er i princippet medejer, har rettigheder, og har i princippet også medindflydelse på karakteren af ydelsen og måden den leveres på.
Sådan har offentlige ydelser langt hen ad vejen været tænkt indtil 1990’erne i et bredt politisk spektrum herhjemme.
Men særligt i de seneste femten år, har der været betragtelig politisk debat om fremtiden for offentlige ydelser, særligt i hvor høj grad det offentlige skal satse på udliciteringer, og hvor meget offentlig regulering private udbydere skal underkastes. Private virksomheder og skiftende regeringer har haft et vist held med at fremme det standpunkt, at de fleste offentlige ydelser leveres mest effektivt af private leverandører. Baggrunden er dels ønsket om billiggørelse, herunder billigere ydelser til virksomhederne (særligt vand og energi) for at styrke deres konkurrencedygtighed og gøre slutprodukterne billigere, dels at give private virksomheder mulighed for at skabe yderligere vækst ved at brede sig over nye områder. Således er det nationale, europæiske og globale marked for ydelser af denne karakter i hastig vækst. I det omfang offentlige ydelser tidligere er leveret alene ud fra en solidarisk og offentligt reguleret logik, leveres de nu i stigende grad ud fra en vækst- og markedslogik.
Servicedirektivet må ses på baggrund af denne udvikling.
Servicedirektivet skal dække en række offentlige ydelser, og handler alene om at styrke konkurrencedygtigheden ved at styrke det indre marked for tjenesteydelser. En øget konkurrencedygtighed skal skabe større vækst. Målet er alene at gøre ydelser billigere, mens andre hensyn, f.eks. kvalitet og solidaritet, har en underordnet status i direktivet. Dermed er det også uundgåeligt, at de snævre økonomiske målsætninger bag direktivet kommer på tværs af de hensyn, offentlige ydelser er beregnet på at tage.
Analyse i tre dele
Servicedirektivets indvirkning på offentlige ydelser er dog ikke et enkelt spørgsmål. Der er ikke tale om et direktiv, som med ét slag pålægger medlemslandene omfattende privatiseringer og udliciteringer. Formålet med direktivet er at sikre, at medlemslandene overholder den grundlæggende ”frihed til at levere tjenesteydelser” og til at etablere virksomhed i andre medlemslande. Og metoden, direktivet anviser, er ikke udliciteringer. Alligevel vil direktivet være et skridt i retning af en mere markedsorienteret levering af offentlige ydelser. For i EU-regi kan der tages mange andre skridt mod mere kommercialiserede offentlige ydelser end regelret udlicitering.
Denne problematik vil blive underbygget og beskrevet i analysens første del om behandlingen af offentlige ydelser i EU i de senere år.
Debatten om offentlige ydelsers stilling i forhold til reglerne for det indre marked er ikke kommet med servicedirektivet, men er i sin aktuelle form mindst ti år gammel. Den er dels opstået i forlængelse af en række kontroversielle domme fra EF-domstolen, og af den politiske debat i forbindelse med vedtagelsen af række direktiver om offentlige ydelser, samt af de aktuelle planer om udviklingen af det indre marked. Uden at kende denne kontekst er det svært at forstå servicedirektivet, og den betydning det kan få.
I den anden del af analysen går vi tæt på servicedirektivet. Her gennemgås hvilke offentlige ydelser, direktivet dækker, og hvilke dele af direktivet, der måske kan få særlig betydning for disse ydelser. Der lægges særlig vægt på én ændring, Ministerrådet foretog i direktivet den 29. maj, nemlig i artikel 15.
Tekstens tredje del handler om de mulige konsekvenser.
Med et direktiv som servicedirektivet er det ikke muligt at komme med præcise forudsigelser. Det skyldes den måde, direktivet er struktureret og skrevet på. Der er tale om et horisontalt direktiv, som skal gælde for mange sektorer på én gang, og teksten er følgelig temmelig uklar. Særligt i denne sammenhæng, hvor artikel 15 er i centrum, er der stor usikkerhed. For konsekvenserne afgøres først i en beslutningsproces i årene efter direktivet er vedtaget.
Til sidst sammenfattes analysen, og vi giver nogle bud på, hvilke politiske overvejelser, vi må igennem, hvis vi vil arbejde for en solidarisk organiseret og demokratisk indrettet offentlig sektor.
1. Kontekst: Offentlige ydelser i EU-vadestedet
Friheden til at levere tjenesteydelser er en af de fire fundamentale friheder i EF-traktaten. I princippet har alle hindringer for den fri levering af tjenesteydelser skullet fjernes siden Amsterdam-traktaten trådte i kraft. Og som ”hindringer” eller ”restriktioner” betragtes ikke bare regler, som diskriminerer givne virksomheder på baggrund af deres oprindelsesland, men også regler, der potentielt eller reelt gør det sværere for udenlandske virksomheder end for indenlandske virksomheder at levere tjenesteydelser. Denne ”radikale” tolkning af traktaten, som domstolen har praktiseret siden 1979 på vareområdet, og fra omkring 1990 på serviceområdet, betyder, at det er muligt at underkende regler på mange områder, selvom de ikke har til hensigt at diskriminere andre landes virksomheder. Den har markant ændret forståelsen af friheden til at levere tjenesteydelser, der tidligere var forstået som fraværet af diskrimination på baggrund af nationalitet.
Hvad betyder denne skærpelse af retspraksis ved EF-domstolen så for offentlige ydelser?
Først er det nødvendigt at sige lidt om offentlige ydelsers placering i EU-retten.
Begrebet ”offentlige ydelser” eksisterer ikke i traktaten. Derimod er der udviklet en terminologi i EU, der inddeler de ydelser, vi normalt ville kalde ”offentlige ydelser” i to kategorier: ”tjenesteydelser af almen interesse” og ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse”. Forskellen på de to er groft sagt, at i det første tilfælde er der tale om offentlige ydelser, der leveres til borgerne uden direkte økonomisk modydelse. I Danmark er det f.eks. størstedelen af uddannelsessystemet, hospitalsydelser, almindelig lægebehandling, og kontanthjælp. I andre EU-lande ville listen se anderledes ud end den danske. F.eks. betaler irerne for deres vand over skattebilletten, og dermed kan vandforsyning i det irske tilfælde måske regnes for en ”tjenesteydelse af almen interesse”.
Hvis en række betingelser er opfyldt, er ”tjenesteydelser af almen interesse” uden for EU’s direkte kompetence.
Anderledes forholder det sig med ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse”. ”Tjenesteydelser af almen økonomisk interesse” er ydelser, som er underlagt særlige krav og betingelser fra medlemslandenes side m.h.p. opfyldelse af en ”forsyningspligt” over for borgerne, men som adskiller sig fra ”tjenesteydelser af almen interesse” ved, at de ydes mod betaling.
I den centrale artikel i traktaten om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, tilstås medlemslandene retten til at sikre, at disse ydelser ”ydes på grundlag af principper og vilkår, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver” (artikel 16 (EF)). Medlemslandene må lade ydelserne blive leveret af et offentligt eller et privat monopol-foretagende, og må også give statsstøtte. Begge dele er ellers – og under andre omstændigheder - forbudt ifølge traktatens regler om konkurrencepolitik og statsstøtte. Medlemslandene kan tilsyneladende også tilsidesætte reglerne for det indre marked for tjenesteydelser. Men alt dette må medlemslandene kun, hvis en række betingelser er opfyldt (artikel 86, stk.2 ). Det vender vi tilbage til nedenfor.
Det er altså ikke en blankocheck, medlemslandene har fået. Der er grænser for, hvor langt medlemslandene kan gå i indretningen af de offentlige ydelser, der hører til denne kategori.
Selvom der på denne måde kan angives nogle generelle retningslinjer for, hvornår den ene eller den anden ydelse er under medlemslandenes kompetence, og hvilke retningslinjer, der skal følges, når reglerne for det indre marked og for konkurrencepolitikken skal tilsidesættes, så er det ikke så klart i virkeligheden. Dels er EF-domstolens praksis dynamisk – en enkelt dom kan ændre synet på afgørende dele af reglerne. Dels er initiativer fra Kommissionens side med til at ændre det juridiske grundlag som f.eks. med direktivet, herunder servicedirektivet. Og endelig er den måde, EU-landene tilrettelægger deres offentlige ydelser på under konstant forandring. Ikke mindst i de sidste par årtier, har udviklingen bevæget sig i retningen af et større privat engagement i offentlige ydelser, og en tiltagende anvendelse af ”markedsbaserede løsninger”, bl.a. på EU’s foranledning, f.eks. på områder som energi, telekommunikation og transport. Denne udvikling i medlemslandene udvider også det område, hvor reglerne for det indre marked har betydning.
Særligt på to problemfelter har EF-domstolen og Kommissionen ofte udfordret eller flyttet grænserne for, hvilke områder, der skal omfattes af reglerne for det indre marked:
1. Skillelinjen mellem ”tjenesteydelser af almen interesse” og ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse”.
2. Skillelinjen for, hvornår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse skal følge de almindelige regler i traktaten, herunder reglerne for statsstøtte under konkurrencepolitikken, samt (og i denne sammenhæng helt centralt) reglerne for det indre marked for tjenesteydelser.
Dette er bl.a. set i en række domme fra EF-domstolen om offentlige ydelser siden midten af 90’erne:
På sundhedsområdet fastslog domstolen i 1980, at ”visse tjenesteydelsers særlige beskaffenhed ikke kan bevirke, at disse aktiviteter ikke omfattes af det grundlæggende princip om fri udveksling” (1). D.v.s. selv, hvis der er tale om sundhedsydelser fra det offentlige, kan det ikke udelukkes, at de er underlagt reglerne om fri levering af tjenesteydelser fra traktaten. Domstolen har også bestemt, at det kan være underordnet om patienten selv betaler omkostningerne, eller det er f.eks. statskassen, der betaler ”leverandøren” (2).
På det sociale område – herunder ældrepleje, børnepasning, og økonomiske sociale ydelser - har domstolen ganske vist afgjort, at staten kan beslutte sig til at give leverandører, der ikke arbejder for profit, eneret til at levere ydelser (3). Men samtidig har domstolen understreget, at der kan være andre omstændigheder, som kan føre til krav fra domstolen om ændringer i den måde, et eller flere medlemslande giver sociale ydelser til borgerne.
På uddannelsesområdet har domstolen adskillige gange understreget, at uddannelse kan regnes for en tjenesteydelse, der er dækket af traktatens regler om fri levering af tjenesteydelser (4). Om en given uddannelsesinstitution også skal rette ind efter reglerne i traktaten, afhænger af en række nærmere omstændigheder, bl.a. om de studerende reelt er med til at finansiere studiet, og hvordan en institutions opgaver indgår i statens organisering af det nationale uddannelsessystem.
Ud fra de sager om offentlige ydelser, domstolen har afgjort, er det blevet betydeligt sværere at afgøre hvor skillelinjen går mellem ydelser, der er friholdt af reglerne for det indre marked, og ydelser, der i domstolens øjne må regnes for at være økonomiske tjenesteydelser, der derfor er omfattet. Og det er bl.a. den usikkerhed, som har ført til en del debat siden 1998. I 1998 fremlagde EFS (Den Europæiske Faglige Sammenslutning) og en række medlemmer af Europa-Parlamentet for første gang krav om et rammedirektiv om offentlige ydelser. Et direktiv, som skulle gøre en ende på manglen på juridisk og politisk afklaring på spørgsmålet om offentlige ydelser i det indre marked, og samtidig lægge grunden til EU-kvalitetskrav til offentlige ydelser.
Det krav har Europa-Parlamentet siden rejst gentagne gange, herunder i januar 2004 i forbindelse med behandlingen og forkastelsen af et forslag fra Kommissionen om liberalisering på vandforsyningsområdet. Kravet er desuden rejst flere gange under behandlingen af servicedirektivet, særligt af socialdemokratiske medlemmer af Europa-Parlamentet. Selv et EU-topmøde i Barcelona (i Det Europæiske Råd), henstillede til Kommissionen at fremlægge et sådant forslag (5). Denne proces er gået meget langsomt, og Kommissionen har aldrig været tilhænger af forslaget.
Men parallelt har både Ministerrådet og Kommissionen sat meget konkrete forslag på dagsordenen for at liberalisere offentlige ydelser yderligere. Ikke mindst har liberalisering af områderne postvæsen, energi, transport og vandforsyning været en hjørnesten i den såkaldte ”Lissabon-proces”, der blev indledt med en erklæring fra et topmøde i Lissabon i marts 2000. Mødet har givet navn til ”Lissabon-strategien”, hvis sigte er at gøre EU til den ”mest konkurrencedygtige og vidensbaserede” økonomi i verden. Topmødeerklæringen har liberalisering på serviceområdet som ét af sine hovedelementer, herunder et servicedirektiv, samt at ”sætte mere skub i liberaliseringen på områder som gas, elektricitet, posttjenester og transport” (6). Desuden besluttede topmødet at arbejde for ”modernisering af den sociale beskyttelse”, herunder at sikre sig ”at det kan betale sig at arbejde”, samt at undersøge ”holdbarheden af pensionsordningerne” på lang sigt.
Der foregår altså en politisk kamp om den fortsatte relation mellem offentlige ydelser og reglerne for det indre marked. På den ene side fremlægger Kommissionen det ene forslag efter det andet, der alle trækker i retning af yderligere liberaliseringer, og på den anden side kræver de europæiske faglige organisationer og Europa-Parlamentet en anden type debat, og andre politiske initiativer, der trækker i retning af en større friholdelse af offentlige ydelser fra reglerne for det indre marked, og i retning af EU-kvalitetskrav til samme.
I den situation dukkede Kommissionens forslag til servicedirektiv op. Og det fik fagbevægelsen til at frygte, at Kommissionen var ved at afgøre den politiske debat om offentlige ydelser ad anden vej end gennem en diskussion af et direktiv om offentlige ydelser. I en udtalelse fra European Public Services Unions (EPSU) fra juni 2004, lød det bl.a., at ”..i fraværet af en europæisk juridisk ramme for tjenesteydelser af almen interesse, vil disse ydelser blive som varer på markedet, der sælges og købes alene for profit. Dette vil hindre tjenesteydelser af almen interesse af en høj kvalitet for alle.” (7)
2. Servicedirektivet og de offentlige ydelser
Mange i Europa-Parlamentet, herunder Udvalget for sociale anliggender (EMPL) har talt for en fuldstændig undtagelse for offentlige ydelser, men i sidste ende blev et kompromis mellem parlamentets højrefløj (først og fremmest den konservative gruppe) og den socialdemokratiske gruppe retningsgivende for parlamentets forslag. Siden blev parlamentets tekst ændret af Ministerrådet på flere punkter, herunder teksten om offentlige ydelser. Det følgende er en gennemgang af det foreliggende forslag fra Ministerrådet, der nu afventer Europa-Parlamentets behandling, hvor vi bl.a. gennemgår betydningen af de to centrale ændringer, Ministerrådet foretog i den del af teksten, der angår offentlige ydelser.
Direktivets rækkevidde (Hvilke sektorer og hvordan)
I direktivets artikel 1 finder vi flere formuleringer, der slår fast, at direktivet ikke ”behandler liberalisering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, der er reserveret offentlige eller private enheder” og at direktivet heller ikke drejer sig om ”privatisering af offentlige enheder, der leverer ydelser.”
Umiddelbart ser formuleringerne i direktivets artikel 1 omfattende ud, hvis man tror, at direktivet vil pålægge medlemslandene at privatisere, eller bare lægge ud til privat drift. Det vil direktivet ikke. Men offentlige ydelser, som kan anses for at være økonomiske tjenesteydelser i traktatens forstand, vil blive underlagt en række discipliner, som skal tilpasse dem til markedsbetingelser. Servicedirektivet vil altså først og fremmest få betydning for ydelser, der for Kommissionen at se, allerede er ”liberaliseret”. Hvordan det bl.a. vil ske, fremgår nedenfor.
Hvilke ydelser er dækket af direktivet?
En type offentlige ydelser endte med at blive udelukket fra direktivets rækkevidde på en overbevisende måde, nemlig sundhedsydelser. De er undtaget uanset om de leveres i privat eller offentligt regi.
Undtaget er også – i forlængelse af traktatens artikel 45 (EF) – ydelser forbundet med udøvelse af offentlig myndighed (politi, fængsler, domstole).
På medieområdet er ”audiovisuelle” ydelser undtaget herunder TV og radio.
Også ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse er undtaget. Det er et definitionsspørgsmål, hvor meget denne undtagelse dækker, men det vil typisk være offentlige ydelser, hvor der ikke er tale om en konkurrencesituation, hvor der er en klart defineret public-service forpligtelse, og hvor der er tale om offentlige institutioner.
Der har været en del debat om ”sociale tjenesteydelser”. Europa-Parlamentet foreslog i februar, at ”sociale tjenesteydelser” ikke skulle være omfattet.
Men Ministerrådet accepterede ikke parlamentets formulering om, at sociale tjenesteydelser som sådan skulle være undtaget, men skrev i stedet, at det der skal undtages er ”sociale tjenesteydelser hvad angår socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og personer med midlertidige eller permanente særlige behov, der dækkes af staten, af leverandører, der har fået tildelt opgaven af staten, eller af velgørenhed, der er anerkendt som sådan af staten.” (artikel 2, stk. 2cg)
Problemet med denne definition er, at det kan være svært at se, hvor meget den dækker. Den dækker ikke nødvendigvis alt, vi ville forstå ved sociale ydelser.
Det har åbenbart været til debat i Ministerrådet, for Rådet vedtog i sidste øjeblik en kort udtalelse, hvor det blev vedtaget, at hjælp til arbejdsløse også er dækket af undtagelsen. Hvis Ministerrådet kan være i tvivl om, hvorvidt deres egen definition dækker arbejdsløshedsunderstøttelse og kontanthjælp, må det også være berettiget at frygte, at en del andre sociale ydelser er omfattet af direktivet.
I det følgende vil vi dog holde os til de ydelser, der med sikkerhed er omfattet af direktivet: Uddannelse, energi (såvel elektricitet som gas), vandforsyning, affaldshåndtering, og kultur.
Ikke alle direktivets discipliner
Hvilken indflydelse vil direktivet få på de offentlige ydelser, der er omfattet?
Først skal det nævnes, at ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse” ikke er omfattet af direktivets mest kritiserede artikel, nemlig artikel 16, der tidligere hed ”Oprindelseslandsprincippet”, og nu kaldes ”Friheden til at levere tjenesteydelser”.
Herudover vil direktivet få den samme indvirkning som på alle andre sektorer, d.v.s. statens mulighed for at regulere leveringen af disse ydelser forringes gennem en række bestemmelser i direktivet. Der er f.eks. ringere muligheder for at stille krav til virksomheden inden der gives autorisation (artikel 9-13), ligesom det vil være noget nær umuligt at forbeholde visse opgaver en offentligt drevet eller støttet virksomhed.
Der kan muligvis også ligge mindre problemer i de forskellige begrænsninger i muligheden for at kræve særlige forsikrings- og garantiarrangementer af leverandørerne, begrænsninger i regulering af reklamevirksomhed, eller begrænsninger på regulering af ”multidisciplinære aktiviteter”, d.v.s. enten krav om at en virksomhed skal levere flere ydelser samtidig, eller at den ikke må levere flere ydelser samtidig (emner dækket af artiklerne 20-33).
Evaluering af offentlige ydelser
Hvad angår offentlige ydelser er det artikel 14 og 15, der er mest interessante. De handler hhv. om krav, der umiddelbart skal være forbudt at stille (artikel 14), og om krav, der skal evalueres (artikel 15).
Artikel 14 handler overvejende om emner, der har med en evt. bopælspligt for leverandøren eller hans eller hendes nationalitet at gøre. Det vil ikke betyde noget i dansk sammenhæng, når det er offentlige ydelser, vi analyserer.
Derimod kan forbuddet mod ”økonomiske behovstests” i stk. 5 få en betydning. Hvis f.eks. en kommune ønsker at begrænse det private udbud af offentlige ydelser for ikke at sprede udgifterne over for mange enheder, eller for at sikre, at der er tilstrækkeligt grundlag for det offentlige tilbud på området, kan et forbud mod ”økonomiske behovstests” komme på tværs. Dette sammenlagt med problemstillingen omkring autorisationer nævnt oven for, ville særligt have givet problemer, hvis direktivet havde dækket sundhedsydelser og sociale ydelser som ældrepleje og plejehjem (8).
Artikel 15 er en meget speciel konstruktion. Artiklen handler om en række krav, der skal evalueres (eller ”screenes”). Europa-Parlamentet gik i februar i brechen for at undtage ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse” for denne artikel. Den undtagelse omformulerede Ministerrådet til, at disse ydelser er undtaget i det omfang de ”retlige eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem”. Denne formulering fra Ministerrådet er et citat fra traktatens artikel 86, stk. 2 (EF). Denne artikel har været genstand for flere domme ved EF-domstolen, og er i de senere år også blevet undersøgt på kryds og tværs af eksperter på området. Konklusionen er overvejende, at denne artikel ikke giver medlemslandene mulighed for at tilsidesætte reglerne for det indre marked, når de overdrager en offentlig opgave til en virksomhed, den være sig offentlig eller ej (9). Det skyldes, at traktaten ikke rummer et værdigrundlag eller andre former for henvisninger, der kan vejlede beslutningstagerne, når de skal afgøre om en given regel er nødvendig for at sikre, at en ydelse er reguleret på en måde, der er nødvendig for at opfylde dens mål. Juridisk står det indre markeds almindelige regler i udgangspunktet stærkt over for et medlemsland, der hævder, at en given begrænsning er nødvendig.
Ministerrådets ændringsforslag er med andre ord mere ligefremt end den første læsning måske antyder: Offentlige ydelser skal langt hen ad vejen følge anvisningerne i artikel 15!
Derfor er der behov for en nøje gennemgang af denne artikel.
Medlemslandene skal tilpasse deres regelsæt efter nogle retningslinjer, men slutresultatet kendes først, når en lang evalueringsproces på over et år er afsluttet (artikel 15 samt artikel 41).
Processen er som følger:
Først skal medlemslandene selv undersøge krav i deres regelsæt (administrative eller lovgivningsmæssige) af følgende typer:
- kvantitative eller territoriale restriktioner, d.v.s. et ”loft” over antal eller størrelse af leverandører, og begrænsninger efter befolkningsgrundlag, eller krav om en minimumsafstand mellem leverandører,
- forpligtelse til leverandøren om at antage en specifik juridisk form,
- krav, der relaterer sig til et selskabs aktier,
- krav om anerkendelse af kvalifikationer, der har at gøre med en ydelse, der reserverer visse tjenesteydelser til bestemte leverandører (bortset fra anliggender under direktiv 2005/36/EF og andre relevante direktiver)
- forbud mod at have mere end én etablering på en medlemsstats territorium,
- krav der fastsætter et minimum for antal ansatte,
- krav om overholdelse af mindstepriser eller maksimumspriser,
- en forpligtelse til at en leverandør skal levere andre ydelser sammen med sin ydelse.
Hvis medlemslandene har krav af denne type, skal de evalueres for at finde frem til om de overholder tre betingelser:
a. Kravet skal være ”ikke-diskriminerende” hvad angår leverandørens nationalitet. Kravet må heller ikke være indirekte ”diskriminerende”, d.v.s. en givet regel er også forbudt, hvis den stiller en udenlandsk leverandør i en sværere stilling end en national leverandør, selvom reglen ikke eksplicit diskriminerer på baggrund af nationalitet.
b. Kravet skal være ”nødvendigt”, og begrundet i et ”alment tvingende hensyn”.
c. Det skal være ”proportionalt”, d.v.s. ikke have en større rækkevidde end nødvendigt for at opnå det mål, kravet er indført for at opfylde.
I første omgang er det medlemslandene selv, der vurderer om disse retningslinjer er overholdt. Er det ikke tilfældet, skal reglerne lempes eller fjernes.
Når medlemslandene har gennemført denne evaluering af deres egne regler, skal resultaterne nedfældes i en rapport, der sendes til Kommissionen og de øvrige medlemslande. Det sker efter en procedure, som er beskrevet i artikel 41 om ”gensidig evaluering”. Den gensidige evaluering giver medlemslandene mulighed for at kommentere på hinandens måde at gribe pålæggene i artikel 15 an på.
Skulle Kommissionen, efter diskussionen i Ministerrådet om evalueringsrapporterne, finde det nødvendigt at få et eller flere medlemslande til at gå videre end det pågældende medlemsland umiddelbart er indstillet på, har Kommissionen to muligheder. Den ene er at fremlægge nye forslag, f.eks. til skærpelse af direktivet eller til et separat direktiv. Den anden er at pålægge medlemslandet at gennemføre Kommissionens anbefaling gennem ”komitéproceduren”.
Komitéproceduren er den procedure, Kommissionen anvender for at sikre, at medlemslandene gennemfører de direktiver, der vedtages. Den findes i forskellige varianter, der bl.a. adskiller sig fra hinanden ved forskellige stemmeprocedurer (10). Proceduren, som er valgt i dette tilfælde, er den såkaldte ”forskriftsprocedure” (11). Ifølge forskriftsproceduren skal der være kvalificeret flertal for Kommissionens forslag i en særlig komité. Får Kommissionen ikke sin vilje i Komitéen, kan Kommissionen fremlægge forslaget for Rådet, hvor der skal være kvalificeret flertal imod, hvis det ikke skal vedtages. Selv hvis der altså er simpelt flertal imod, kan Kommissionen vedtage forslaget.
Når direktivet er trådt i kraft, må medlemslandene desuden kun indføre regler af nævnte typer, hvis de overholder de tre krav. En beslutning om indførelse af en regel af denne type, skal meddeles Kommissionen, der underretter de øvrige medlemslande. Vurderer Kommissionen, at en sådan ny regel er i strid med direktivet eller anden fællesskabslovgivning, henstiller Kommissionen til medlemslandet om ikke at vedtage den pågældende regel, eller at fjerne den igen, hvis det er sket.
Med andre ord, så har Kommissionen stor indflydelse på, hvordan artikel 15 vil blive brugt, hvad angår offentlige ydelser. Kommissionen har store muligheder for at underkende medlemslandenes regelsæt på de områder, artiklen dækker, herunder områder, der kan få betydning for det spillerum medlemslandene har til at indrette leveringen af offentlige ydelser. Hvad Kommissionen vil bruge denne mulighed til, kan selvfølgelig ikke afdækkes helt på forhånd. Men der er en risiko for, at Kommissionen benytter direktivet til at presse på for deregulering af offentlige ydelser.
Det følgende skal give eksempler på, hvad teksten kan bruges til.
3. Mulige konsekvenser af servicedirektivet
Vandforsyning
Den danske vandforsyningssektor er under forandring. Regeringen har længe presset på for at skabe mere konkurrence i sektoren, og har i den forbindelse argumenteret for at sløjfe ”hvile-i-sig-selv” princippet. I sammentrukket form betyder dette princip, at penge som er tjent på vandforsyning ikke må trækkes ud og bruges andetsteds. De skal investeres i samme sektor samme sted.
I Danmark er det kommunerne, der forestår vandforsyningen, og opgaven løses på forskellig vis. Nogle steder gennem forbrugerejede, private vandværker. Andre steder gennem separate selskaber, der formelt er adskilt fra andre kommunale opgaver. Igen andre steder som deciderede kommunale enheder direkte under kommunen.
For nyligt gjorde regeringen et forsøg på at gøre op med hvile-i-sig-selv princippet, men tabte slaget med et brag. Ikke mindst kommunalpolitikere fra hele det politiske spektrum, fik regeringen til at trække følehornene til sig. Dermed undgik vi umiddelbart at komme i nærheden af et eksperiment med kommercialisering af vandforsyningen, som er afprøvet i f.eks. Storbritannien. Dette eksperiment endte grumme galt i enhver henseende. Prisstigninger, kvalitetsforringelser (herunder forurening), og i sidste ende også bankerot for flere private forsyningsselskaber, blev nogle af konsekvenserne af det britiske eksperiment (12). Eksperimentet blev afviklet og erstattet af en ordning under offentlig styring efter et hvile-i-sig-selv princip.
I stedet for afvikling af dette princip i Danmark, er et forlig undervejs, der lader princippet intakt, men som pålægger kommunerne at adskille administrationen af vandforsyningen fra den kommunale administration, d.v.s. ”selskabsliggørelse”. Hvilken præcis juridisk form, disse selskaber skal antage, overlades til kommunerne selv.
Priserne vil blive fastsat fra statsligt hold for at lægge et pres på vandforsyningsselskaberne for at sikre lave priser. De vil tage form af prislofter, der skal tilpasses lokale forhold. Der vil altså ikke være tale om at samme priser skal gælde overalt.
Umiddelbart ser det ud til, at vandforsyningen i Danmark ikke skal undergå den kommercialisering, som regeringen ellers gik efter i første omgang. Men spørgsmålet er, hvor længe det holder til presset fra EU, især fra Kommissionen. Og spørgsmålet er også om servicedirektivet kan blive brugt til at presse Danmark til at tage de væsentlige skridt mod kommercielt drevet vandforsyning.
I forbindelse med fastlæggelsen af strategien for det indre marked, har Kommissionen valgt vandforsyning som et af de områder, der skal liberaliseres (13). Argumentet fra Kommissionen er især forskellene i priser forskellige steder i EU, der i sig selv tages som tegn på, at der er for lidt konkurrence. Kuren er et indre marked for vandforsyning for at imødegå den ”fragmentering”, der kendetegner sektoren, der er domineret af ”lokale monopoler”. Flere har indvendt, at man jo også kunne se ”fragmenteringen” som udtryk for, at vandforsyning generelt er lokalt baseret og styret i og af lokalsamfundet (14).
Siden fremlæggelsen af strategien har Kommissionen gentagne gange fremsat forslag om omfattende liberaliseringer på vandforsyningsområdet, men har lidt nederlag, bl.a. i Europa-Parlamentet, senest i januar 2004. Trods flere nederlag har Kommissionen bebudet, at sagen ikke er opgivet, og servicedirektivet har i øvrigt hele tiden været et led i strategien.
Hvad kan Kommissionen bruge servicedirektivet til?
Og hvad kan det i givet fald betyde i dansk sammenhæng?
Hvad kan artikel 15 betyde for vandforsyning i Danmark, når Kommissionen og de øvrige medlemslande skal se den danske ordning efter?
Det er to dele af artikel 15, der er relevante i denne sammenhæng.
Den første og vigtigste handler om krav til ”virksomhedens juridiske form”, d.v.s. om der er tale om et aktieselskab, en selvejende institution m.m. Umiddelbart ser det ud til, at den nye danske model lever ubesværet op til dét krav. Spørgsmålet er om artikel 15 kan bruges til at gøre op med det centrale kendetegn ved disse selskabsformer, der adskiller dem fra privat, kommerciel drift, nemlig ”hvile-i-sig-selv-princippet”. For dette princip betyder, at virksomheden uanset dens øvrige indretning, skal være en ikke-profitgivende virksomhed. Princippet er tilsyneladende snarere et særligt public service-krav, mere end en slags selskabsdannelse, men sådan ser direktivets forfattere i Kommissionen, Europa-Parlamentet og Ministerrådet, ikke nødvendigvis på sagen. Det fremgår af en forbemærkning til direktivet, hvor det fremgår, at ”hvad angår forpligtelsen til at antage en bestemt juridisk form for at kunne udføre visse tjenester på det sociale område, har EF-domstolen allerede anerkendt, at det kan være tilladt (it may be justified, red.) at pålægge leverandørerne et krav om at være ikke-profit skabende”. Det kan altså være tilladt at pålægge virksomhederne at tage form af ”non-profit selskab”. Og omvendt, så kan det være forbudt.
Med andre ord kan ”hvile-i-selv-princippet” blive genstand for evaluering under gennemførelsen af servicedirektivet.
Det andet element i artikel 1, der kan komme på tale er forbuddet mod prislofter. Det kan diskuteres om prislofterne egentlig er et nødvendigt redskab i dansk sammenhæng. Om priserne på vand nu er så høje, at det betyder noget, og om ikke prislofter også vil lægge et loft over vandværkernes indtjening, og derfor hæmme investeringerne i infrastruktur. I sig selv vil det nok ikke være dramatisk, hvis denne prisstyring underkendes under den gensidige evaluering, eller af Kommissionen. Men hvis det sker i forbindelse med underkendelse af ”hvile-i-sig-selv-princippet” er vejen banet for kommercialisering.
Elektricitet
I modsætning til vandforsyning er elektricitet omfattet af et EU-direktiv, der pålægger medlemslandene vidtgående liberaliseringer. Direktivet om liberalisering af handlen med elektricitet (2003/54/EF) stiller store krav til medlemslandene for at sikre et integreret indre marked med absolut lige vilkår for private producenter. Direktivet levner dog samtidig medlemslandene visse muligheder for at pålægge leverandørerne forpligtelser over for forbrugerne, herunder forsyningssikkerhed og ”rimelige” priser (15).
Direktivet giver med andre ord visse muligheder for priskontrol. Og denne mulighed kan i stigende grad blive nødvendig at anvende. For el-liberaliseringerne har ikke givet det prisfald for forbrugerne, som er stillet dem i udsigt. Ikke mindst af Kommissionen, f.eks. i forbindelse med behandlingen af den seneste justering af direktivet om elektricitet. Elregningen for en husstand med et årligt forbrug på 5.000 kWh er omkring 1.200 kr. højere end i 1998. For store virksomheder har prisstigningen været en hel del mindre. På forbrugernes bekostning (16).
Det kan skyldes, at det er vanskeligt at indføre reel konkurrence i energisektoren. Ofte tager store leverandører broderparten af markedet og kan etablere en monopol-lignende situation, der sætter dem i stand til at tage endog meget høje priser. Det gælder særligt over for private forbrugere. Store virksomheder har andre og bedre muligheder for at forhandle sig til en lav pris. Stillet over for den udvikling, kan prisstyring være et nødvendigt modtræk.
Hvis det forholdt sig sådan, at direktivet om el-liberaliseringer, eller mere præcist public-service klausulen i direktivet, havde forrang for servicedirektivet, ville der ikke være fare på færde, men sådan forholder det sig ikke. Kommissionen har mulighed for at underkende forsøg på prisstyring på el-områder fra et eller flere medlemslandes side ved at bruge servicedirektivet.
Uddannelse
Direktivets virkning på uddannelsesområdet har været genstand for en del debat. Herhjemme har uddannelsesorganisationerne stort set med én røst krævet uddannelsesområdet taget helt ud af direktivet. Argumentet er bl.a. at uddannelsesområdet ikke må behandles som tjenesteydelser af kommerciel karakter, hvis det offentlige også på sigt skal være i stand til at sikre velfærdspolitiske mål og kvalitet. Det er en markant undtagelse af uddannelsesområdet, uddannelsesorganisationerne har krævet –også på europæisk plan. Debatten om servicedirektivet er blevet brugt af organisationerne som anledning til ikke bare at kræve uddannelse undtaget for direktivet, men også til at hævde artikel 149, stk. 1 (EF), der klart tildeler medlemslandene kompetencen på uddannelsesområdet, og alene giver EU kompetence til at gennemføre supplerende og støttende foranstaltninger. Men i modsætning til organisationerne på det sundhedspolitiske område, der formåede at sikre en klar undtagelse for sundhed i direktivet, så har uddannelsesorganisationerne ikke haft held med sig.
Kravet om en fuldstændig undtagelse af uddannelse fra uddannelsesorganisationerne skyldes bl.a., at organisationerne ikke bare er bekymrede over den direkte virkning på den offentlige uddannelsessektor, men også over virkningen af liberaliseringer på det private, kommercielle område. Hvad dette område angår, vil artiklen om ”friheden til at levere tjenesteydelser”, tidligere kaldet ”oprindelseslandsprincippet”, gælde. Som det fremgår af Ny Agendas analyse af den nye artikel, er størstedelen af oprindelseslandsprincippet i virkeligheden intakt. I denne sammenhæng betyder det, at hvad angår sociale, kulturelle, sproglige og uddannelsesmæssige hensyn, vil det være oprindelseslandets regler, der gælder, når en institution eller virksomhed leverer uddannelsesydelser ”over grænserne”, f.eks. gennem undervisning på internettet. F.eks. har OECD i en rapport om handel med uddannelse over grænserne skrevet følgende:
”Den høje sandsynlighed for, at grænseoverskridende og profitorienteret levering ikke er dækket af nationale systemer for kvalitetssikring, akkreditering og anerkendelse af kvalifikationer, øger risikoen for at studerende/undervisere bliver ofre for slyngel-leverandører (”eksamensmøller”), der giver uddannelseserfaringer af lav kvalitet og kvalifikationer af begrænset gyldighed” (17).
Det har også været et argument fra uddannelsesorganisationerne, at liberaliseringer på det private område, ikke kan ses helt isoleret fra den offentlige uddannelsessektor. Det gælder i høj grad de steder, hvor private institutioner varetager offentlige opgaver. I Danmark er det f.eks. friskoler.
De udgør det private alternativ til folkeskolen, de får statsstøtte, men under kontrollerede former, der er skrevet ind i loven om ”friskoler og private grundskoler”. Disse regler kræver bl.a. at skolerne skal være selvejende institutioner, og at alle skolens midler skal bruges til skolevæsen (18).
Mange vil huske Tvind-sagen, hvor undervisningsministeriet gjorde sig store anstrengelser for at bevise, at Tvinds friskoler indgik under samme ledelsesstruktur, og at der var tale om en slags koncern. Et forbund af skoler, der således ikke ville være selvejende institutioner. Det lykkedes ikke, og derfor skred Undervisningsminister Ole Vig Jensen i stedet til at lave en særlov om Tvind.
Uafhængigt af Tvind-sagen, så har den decentrale friskolekultur, som loven fremmer, den fordel, at skolerne forbliver lokale eksperimenter, og ikke et systemisk elitært alternativ til folkeskolen. Loven sikrer også, at kvalitetsstyringen og det politiske ansvar i sidste ender ligger hos ministeren og politikerne. Men servicedirektivet kan gå ind og omdefinere spillets regler. Som oven for med vandforsyningen, kan kravet om at skolerne skal være selvejende og ikke-profitgivende organisationer, i princippet anklages for at være i strid med artikel 15, stk. 2 b.
Retter Kommissionen den slags kritik mod friskoleloven, kan det ende med, at uddannelseskoncerner får et større spillerum inden for friskoleloven. At det vil blive lettere at åbne profitgivende skoler, der hænger sammen i en koncernstruktur, og kræve statsstøtte til det. Sådanne ”virksomheder” vil dernæst kunne gøre brug af de øvrige artikler i direktivet til at skabe sig et større manøvrerum, f.eks. hvad angår markedsføring, hvad angår eventuelle krav fra ministeriet om en ”aktiv beskæftigelsesindsats” (19), eller hvad angår opgaver, som friskoler kan pålægges i dag (f.eks. specialundervisning til børn, der halter bagud) (20).
Mere generelt gælder det, at direktivet forbyder krav til virksomheder –i dette tilfælde en skole- der er indirekte diskriminerende (artikel 14, stk. 1). Det vil føre for vidt at gå i dybden med den problematik på dette sted (21). Den korte version er, at krav fra myndighederne til en virksomhed, der ikke har til hensigt at diskriminere mod udenlandske virksomheder, alligevel kan regnes for at være diskriminerende og derfor i strid med EU-retten. Det kan ske, hvis en virksomhed kan føre argument for, at det gør det mærkbart sværere for virksomheden at levere ydelser i det pågældende land.
Den sidste problemstilling, der er plads til i denne omgang, handler om uddannelsesinstitutioner, der normalt regnes for at være offentlige institutioner, men som ikke nødvendigvis er det i EU-retlig forstand. F.eks. er de højere læreanstalter er i stigende grad ved at antage juridiske former, der minder om private institutioner. Også på dette område foregår en slags ”selskabsliggørelse”. Disse får i hovedreglen tilskud efter den såkaldte ”taxameterordning”, der betyder at statsstøtten følger den studerende, og ikke institutionen. Denne ordning skaber en så klar økonomisk adskillelse mellem institutionerne og staten, at det er et åbent spørgsmål om så ikke enhver leverandør eller institution kunne rykke ind på det danske uddannelsesmarked og kræve tilskud efter samme model som Roskilde Universitetscenter og Copenhagen Business School. Igen – som med tilfældet friskoler - er det svært at forestille sig, at det kan ske uden at det offentliges muligheder for at sikre kvalitet og styre indholdet i uddannelserne forringes.
En del af ovenstående eksempler fra uddannelsessektoren er næppe noget, der står lige for døren. Men scenarierne er – i betragtning af den globale udvikling på uddannelsesområdet- ikke urealistiske på længere sigt. Og husk, at servicedirektivet ikke bare handler om lovgivningen som den ser ud i dag. Den lægger også restriktioner på de lovgivningsinitiativer, der kan tages i fremtiden.
Postvæsen
Postvæsen og kurértjenester er et område, der er i rivende udvikling og under hastig liberalisering. Siden vedtagelsen af et direktiv om posttjenester i december 1997 (97/67/EF) er grænsen for det område, der kan omfattes af eneret af det nationale postvæsen blevet sænket. Og internationalt er EU en af kræfterne bag initiativer til liberalisering inden for rammerne af GATS-forhandlingerne i WTO.
Postvæsen er ved at blive meget kommercielt, og det kan være vanskeligt at kende forskel på det nationale postvæsen og en privat virksomhed. Både Post Danmark og Deutsche Post og mange andre postselskaber er vældig optaget af, hvordan de står sig på det globale marked, herunder hvilke ekspansionsmuligheder, de har, og EU-direktiver har medvirket kraftigt til at fremme denne udvikling. Det er først og fremmest sket ved at fastsætte en øvre grænse for, hvilken vægtklasse af forsendelser, der kan være omfattet af et monopol. Over denne vægtklasse skal konkurrencen være fri.
EU-direktivet på området handler dog ikke bare om at medlemslandene skal sikre markedsadgang og etableringsret for andre postvirksomheder end den nationale monopol-virksomhed. Det handler også om public service forpligtelser. I artikel 3 pålægges medlemslandene at sikre posttjenester til overkommelige priser, at posthuse er placeret, så de imødekommer behovet, og at sikre postomdeling fra den befordringspligtige virksomhed (Post Danmark) mindst fem dage om ugen.
Det kan godt diskuteres, hvad formålet med disse public service forpligtelser egentlig er, og hvor meget de egentlig betyder. De skal i hvert fald ses i lyset af, at de blev indført på EU-niveau samtidig med liberaliseringen, der også indebar en styrkelse af private operatørers stilling på markedet, og i den forbindelse også en forringelse af det offentliges muligheder for at fastsætte regler for postområdet nationalt. To måder skal nævnes: Den ene er, at det offentlige indtil vedtagelsen af direktivet i princippet havde mulighed for at bruge midler tjent på den mest lukrative postomdeling, nemlig af store pakker til de store byer, til at finansiere den tabsgivende omdeling (små breve til fjerne egne). Den mulighed lukkede direktivet for.
Direktivet gjorde det også sværere at sikre fjerne egne de samme vilkår, hvad angår store forsendelser, i og med at dette i højere grad ville være op til private virksomheder og afhængigt af markedslogikken.
Men direktivet indeholdt også bestemmelser, som kan anvendes af medlemslandene for at imødegå de problemer, der kan opstå på de to nævnte spørgsmål;
- Direktivet giver mulighed for at gøre en autorisation til en kurér- eller postvirksomhed betinget af, at de overholder en befordringspligt, f.eks. servicering af fjerne egne.
- Direktivet gør det muligt for medlemslandene at forlange et økonomisk bidrag fra kurér- og postvirksomheder i det omfang befordringspligten for monopolvirksomheden er blevet ” en urimelig økonomisk byrde” efter liberaliseringen, og at gøre autorisationen betinget af sådan et økonomisk bidrag (22).
Servicedirektivet vil bringe postområdet i spil på en række måder, og flere af dem berører postdirektivet.
Et af de spørgsmål, servicedirektivet gør meget ud af, er spørgsmålet om autorisationer. Hele fem artikler, plus en række underpunkter i andre artikler, er alene helliget dette spørgsmål. Autorisationer skal ”screenes” gennem den ”fælles evaluering”. Medlemslandene opfordres først til at fjerne eller lempe så mange som muligt frivilligt, hvorefter Kommissionen og de øvrige medlemslande kan gøre indsigelse mod dem, medlemslandene vil opretholde. Endelig har Kommissionen mulighed for at kræve autorisationsordninger, som Kommissionen finder for restriktive, fjernet. I den forbindelse skal der være flertal mod Kommissionens forslag for at stoppe det. Det sker gennem komitéproceduren, der er indsat i servicedirektivets artikel 42.
Uanset at den slags autorisationer ikke er flittigt anvendt i EU i dag, kan der blive et stigende behov for dem i fremtiden, efterhånden som markedslogikken vinder frem på området. Til den tid kan det blive meget svært at indføre dem. For til den tid er evalueringsproceduren under servicedirektivet færdig, og den vil efter alt at dømme ende med en positivliste over de autorisationsordninger, der kan tillades under direktivet.
Hvad artikel 15 angår, er det særligt forbuddet mod særlige ”kvantitative og territoriale krav”, herunder ”krav om en minimumsafstand mellem leverandører”, der er relevant. I Danmark er en hel del små posthuse blevet lukket i de senere år, og det kniber for så vidt allerede med public service forpligtelsen i denne sammenhæng.
Men hvad hvis et udenlandsk selskab i stigende grad overtager opgaver fra Post Danmark, eller hvis et udenlandsk investeringsselskab overtager Post Danmark?
Med den hast liberaliseringen på postområdet foregår, og med udviklingen på telekommunikationsområdet in mente (privatiseringen af TeleDanmark/TDC), kan sådan et scenario ikke blankt afvises. Og spørgsmålet er så, hvor gode mulighederne er for at pålægge Post Danmark eller en anden leverandør at fastholde betjeningen af udkantsområderne. Artikel 15 lægger hindringer i vejen.
Sammenfatning og perspektivering
Da Ministerrådet besluttede, at ”tjenesteydelser af almen økonomisk interesse” skulle omfattes af artikel 15, var det en stramning af servicedirektivet, de foretog. Konsekvensen bliver, at en lang række offentlige ydelser bliver under lagt en løbende ”screeningsprocedure”, der giver Ministerrådet og Kommissionen store beføjelser til at fastlægge rammer for medlemslandenes levering af en række offentlige ydelser. Oven for er dette illustreret med eksempler om vand, energi, uddannelse og postvæsen. Eksemplerne er i sig selv vigtige, men der er også et andet politisk biprodukt ved fremgangsmåden under artikel 15: At den forestående debat i EU om et evt. rammedirektiv for offentlige ydelser foregribes. Mens et rammedirektiv endnu har lange udsigter, er Kommissionen og Ministerrådet allerede ved at indskrænke det spillerum et sådant direktiv kan få, ved at fastlægge regler for leveringen af offentlige ydelser, der begrænser muligheden for at anvende en række reguleringsredskaber i medlemslandenes tilrettelæggelse af en række offentlige ydelser.
Det betyder ikke, at et rammedirektiv nødvendigvis er løsningen på problemet med modsætningen mellem reglerne for det indre marked på den ene side, og ikke-kommercielle, solidarisk funderede og demokratisk organiserede offentlige ydelser på den anden. Et rammedirektiv vil have til formål at give medlemslandene et klart defineret spillerum til at organisere offentlige ydelser på en måde, der potentielt strider mod reglerne for det indre marked. Men slutresultatet kan blive så begrænset, d.v.s. sætte et så lavt minimumsniveau for offentlige ydelser, at et sådant direktivs faktiske effekt kan blive at definere spillerummet efter laveste fællesnævner. Det kan betyde, at rammedirektivets reelle effekt bliver at sætte yderligere skub på liberaliseringerne. Risikoen for, at rammedirektivet lider denne skæbne, vil blive større ved at servicedirektivet vedtages i sin nuværende form. For det kan tages for givet, at hvis Ministerrådet får plads til at tage de skridt med servicedirektivet på spørgsmålet om offentlige ydelser, så vil de ikke være tilbøjelige til at gå i modsat retning med et rammedirektiv.
Ministerrådet (og Kommissionen) vil også være helt utilbøjelige til at give indrømmelser til de dele af Europa-Parlamentet og i de faglige organisationer, der har kritiseret servicedirektivet for at omkalfatre kompetencefordelingen mellem EU og medlemslandene, herunder de organisationer på uddannelsesområdet, der har understreget, at uddannelse grundlæggende hører under medlemslandenes kompetence, og derfor på ingen måde burde berøres af reglerne for det indre marked.
Der står altså et væsentligt slag til efteråret om offentlige ydelsers relation til reglerne for det indre marked.
Noter
1. Her citeret efter C-158/96, para 20.
2. C-385/99, para 103.
3. C-70/95.
4. F.eks. C-153/02.
5. Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd, Barcelona den 15-16. marts 2002.
6. Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd i Lissabon den 23-24. marts 2000.
7. Udtalelse fra EPSU’s kongres, 15. juni 2004.
8. Ældrepleje og plejehjem er sandsynligvis dækket af den undtagelse Ministerrådet udformede i sit forslag, selvom det ikke står lysende klart. Ministerrådets forslag kan ses her.
9. Se f.eks. artikel af professor i EU-ret Martin Nettesheim; ”The EU Regulatory Framework Pertining to the Provision of Services of General Interest”, Journal For European Environmental and Planning Law, nr. 2, 2004, s. 97.
10. En udgivelse fra Folketingets EU-oplysning giver et godt overblik over komitéproceduren: ”Kommissionens beføjelser til at gennemføre EU-lovgivning – Hvordan arbejder komitéerne i EU?”, Småtryk nr. 1, juli 2001.
11. Proceduren er beskrevet i afgørelse 1999/468/EF, artikel 5.
12. Se Emanuele Lobina & David Hall; ”UK Water Privatisation – A Briefing”, Public Services International Research Unit, februar 2001.
13. Kommissionen for de europæiske fællesskaber; ”Internal Market Priorities 2003-2006”, Meddelelse fra Kommissionen, maj 2003.
14. David Hall; ”EC Internal Market Strategy – Implications for Water and other Public Services”, PSIRU, maj 2003.
15. Direktiv 2003/54/EF, artikel 3, stk.3.
16. Jyllandsposten, 23. marts 2006., samt følgende paragraf 20-spørgsmål fra Enhedslisten til Transport og Energiministeren; S3506 og S3727, begge fra folketingssamlingen 2005-2006.
17. OECD; ”Quality and Recognition in Higher Education: The Cross-border Challenge”, august 2004, s. 23.
18. Bekendtgørelse af lov om friskoler og private grundskoler m.v., paragraf 5.
19. Undervisningsministeren har kompetence til at indsætte ”sociale klausuler” i kravene til friskoler, der modtager tilskud. Klausuler, som skal fremme formålet i loven om en aktiv beskæftigelsesindsats (paragraf 22a).
20. Lovens paragraf 3 kræver, at skolerne sikrer supplerende undervisning, f.eks. til svage elever.
21. Se evt. Ny Agendas risikovurdering om oprindelseslandsprincippet, ”Ræset mod bunden!”, s. XX*
22. Direktiv 97/67 (EF), artikel 9, stk,. 1, 2 og 4.
Printvenlig
