10. januar 2006
Kampen fløjtet i gang i Hong Kong
WTO-kritiske kommentatorer og modstandere af EU’s servicedirektiv kan godt hvæsse pennen en ekstra gang. Med resultatet fra WTO-topmødet i Hong Kong vil der være masser af stof til bekymring. Den offentlige sektor, u-landenes udviklingsmuligheder, demokrati og udemokrati på det store serviceområde, multinationale selskabers globale dominans, forholdene på arbejdsmarkedet, og meget mere er i spil, når forhandlingerne begynder tidligt i år
af Kenneth Haar
WTO-topmødet i Hong Kong fløjtede en kamp i gang på tjenesteydelsesområdet (eller serviceområdet), da ministrene fra de over 140 medlemslande endte med at godkende et vidtgående plan for forhandlingerne i det kommende års tid.
Med vedtagelsen i Hong Kong har tjenesteydelser for første gang fået en fremtrædende plads i WTO-forhandlingerne, og i året der kommer vil mange modsatte interesser brydes. Det gælder ikke mindst i EU, hvor GATS-forhandlingerne føjer nye dimensioner til slaget om EU-Kommissionens forslag til servicedirektiv, der lige som GATS handler om liberalisering af handlen med tjenesteydelser.
EU overspiller –og vinder
EU gik til forhandlingerne med temmelig vidtgående krav. Som beskrevet i Ny Agendas tirsdagskronik den 12. december, ville EU have vedtaget, at u-landene skulle liberalisere i mindst 93 og i-landene i hele 139 af de 160 servicesektorer, der er defineret under GATS. Et helt åbent brud med GATS-aftalens struktur og principper, der fra begyndelsen i 1994 har været opbygget efter et frivillighedsprincip. Forslaget fra EU om ”numeriske mål” fik en iskold skulder mange steder både før og under topmødet, og især blandt u-landene, og selvom Kommissionen havde udarbejdet indtil flere taktiske manøvrer for at sikre forslaget, faldt det til jorden(1).
Men EU og resten af de industrialiserede lande fik så meget andet.
Fra topmødets begyndelse var det et bilag til topmøde-erklæringen, ”Anneks C”(2), der skabte det store drama. For en meget stor gruppe u-lande havde på daværende tidspunkt modsat sig annekset i to måneder, og i øvrigt klaget over, at flere regler var brudt for overhovedet at give det status af forslag til topmødet. Og på selve topmødet kom mange udmeldinger fra f.eks. den store G90-gruppe, der krævede en vedtagelse af en helt anden type på serviceområdet. Andre igen klagede højlydt over den udemokratiske proces, der prægede arbejdet med Anneks C.
Der er flere årsager til, at u-landene til sidst bøjede sig.
Den ene er, at Indien befandt sig helt på linje med de industrialiserede lande, og medvirkede til at lægge pres på de øvrige u-lande. Den anden, at ellers meget små indrømmelser på landbrugsområdet (bomuld), fik fire afrikanske lande til at bryde den afrikanske enhed på serviceområdet, og endelig, at der blev lagt et grimt pres på u-landene. Således udtalte Per Stig Møller overraskende til Dagbladet Information den 17. december, at der var ”..en kampagne for at skræmme afrikanerne til at give sig på serviceområdet”.
Spisesedlen i Anneks C
Hvad stod striden så om? Og hvor endte det?
Anneks C udstikker linjerne for det kommende års forhandlinger. Det er altså ikke et endeligt resultat i sig selv. Det endelige resultat ligger tidligst i slutningen af 2006. I princippet er intet altså afgjort endnu. Alligevel er de retningslinjer, der er fastlagt, bekymrende på mange punkter. De presser forhandlerne i en bestemt retning, og bryder flere steder med de retningslinjer, der tidligere er vedtaget under GATS. Nemlig, at hvert land beslutter om en sektor skal liberaliseres yderligere eller ej. Dog sådan, at når beslutningen først er taget, er vejen tilbage svær, for ikke at sige umulig. Og når først en sektor er liberaliseret, er det WTO’s tvistbilæggelsessystem, der i sidste ende afgør om liberaliseringerne overholdes af det pågældende land, bl.a. om der opstilles regler i landet, der kan virke som ”handelshindringer”.
GATS-forhandlingerne er en meget kompliceret størrelse, og vedtagelsen i Hong Kong er heller ikke lige til. Men problemerne i Anneks C, der er den vigtigste del af teksten om tjenesteydelser, kan godt præsenteres meningsfuldt i overbliksform.
Plurilateral forhandlingsmetode
Topmødet styrkede muligheden for at afvige fra den traditionelle forhandlingsmetode ved at lægge op til, at lande med interesse i f.eks. en bestemt sektor, slutter sig sammen for at liberalisere den pågældende sektor. Lande, der modtager ønsker om liberaliseringer fra denne gruppe, skal forholde sig til henvendelsen.
Særligt denne forhandlingsmetode glæder The Global Services Coalition(3) sig til at se udnyttet maksimalt.
”Vi har brug for, at de plurilaterale grupper organiserer sig for at udnytte denne mekanisme. Vi har omtrent et år til denne forhandlingsrunde slutter, og det er ikke meget. Derudover, opfordrer vi regeringerne…til at være ambitiøse og komme hurtigt i arbejdstøjet tidligt i 2006”, skrev koalitionen en udtalelse ved topmødets afslutning.
Listen over, hvilke sektorer, der kan komme helt i centrum for forhandlingerne, og hvor landene kan ende med at vedtage vidtgående liberaliseringer, er meget lang. Og den indeholder mange ”følsomme” sektorer. Vi må f.eks. forvente, at EU vil forsøge at få vandforsyning gjort til ét prioriteret område, og vi kan roligt regne med, at New Zealand vil gøre privat uddannelse til et andet. New Zealand gjorde sig bemærket i november ved at annoncere dannelsen af en interessegruppe af lande med betegnelsen ”Friends of Private Education Exports”.
Mindstemål for liberaliseringer
I anneksets første artikel opfordres landene til ”så vidt muligt” at øge forpligtelserne på alle områder efter nogle nærmere angivne retningslinjer.
Det er det tætteste annekset kommer på at tilsidesætte den frivillighed, som u-landene længe har forsvaret, og som EU længe har villet fjerne. Og det er det tætteste, vi kommer på EU’s ambitiøse ”numeriske mål”.
Konsekvenserne for u-landene vil særligt være et pres for at fjerne begrænsninger på udenlandske selskabers direkte investeringer, bl.a. ved at fjerne regler, der fastholder en givet del af aktieposterne på lokale hænder, og ved at fjerne muligheden for at sætte et loft over antallet af udenlandske investorer i en givet sektor.
Et globalt arbejdsmarked på serviceområdet
Et helt særligt problem under den første artikel er den øgede vægt, udstationering af arbejdskraft vil få under forhandlingerne. Det er her nøglen til forståelsen af Indiens position ligger. Indien vil gerne sende computerteknikere på højt og lavt niveau jorden rundt, og lande som Uganda vil gerne udstationere både sygeplejersker og læger rundt. Deres interesse i udstationering af arbejdskraft er selvfølgelig forøgelse af ”eksportindtægterne”, men der er problemer i det, der kan illustreres med netop Indien og Uganda.
Uganda er et af de afrikanske lande, der plages af HIV/AIDS. De samlede udgifter til sundhed i Uganda svarer til ca. en tredjedel af Verdensbankens anbefalede minimum, og heraf er endda mere end en tredjedel finansieret af udenlandske donorer(4). Uganda er med andre ord ikke et land i overskud, hvad angår sundhed, herunder personale, og øget mobilitet for sundhedspersonale vil styrke en gammelkendt tendens til, at sundhedspersonale immigrerer. En tendens, der har skabt international bekymring i årtier(5).
Tilfældet Indien rejser andre problemer
Det første er spørgsmålet om faglige rettigheder og overenskomstsystemer. Indien skabte en del røre helt tilbage i 2000, hvor landet udsendte en meddelelse i WTO om, hvilke regler, Indien anså for at være handelshindringer, hvad angår udstationering af arbejdskraft. Og blandt hindringerne var såmænd ”lokale arbejdsmarkedslove” og krav om ”samme løn” som lokal arbejdskraft(6). Det giver mindelser om debatten i EU om løndumping under servicedirektivet. Denne gang ikke fra Østeuropa, men fra himmelstrøg med endnu lavere standarder.
Ifølge kilder står Indien ikke længere stejlt på den slags krav, men det er der andre lande, der gør. Det er f.eks. Pakistan og Bangladesh.
Et andet problem i teksten om udstationering af arbejdskraft er henstillingen om at fjerne ”økonomiske behovstests”. Det er f.eks. den mulighed de regionale arbejdsmarkedsråd har i Danmark for at insistere på, at der ikke gives arbejdstilladelse til udenlandske virksomheder, hvis der er ledig dansk arbejdskraft på området.
Et tredje problem er de typer virksomheder, der ifølge topmødevedtagelsen skal have bedre adgang til det globale marked. Særligt en kategori, der kaldes ”uafhængige professionelle”/selvstændige. For den betegnelse giver mindelser om det, fagbevægelsen kalder ”arme-og-ben-virksomheder”, d.v.s. enkeltmandsvirksomheder, der arbejder i andre lande, og fordi de er ”selvstændige” ikke er underlagt lokale overenskomster. I praksis har den kategori kunnet misbruges til at importere billig arbejdskraft i EU.
Offentlige indkøb
Også regler for ”offentlige indkøb” vil være genstand for forhandlinger under GATS i det kommende år, og det er lidt overraskende. For u-landene modsatte sig en bloc forhandlinger om dette emne på det foregående WTO-topmøde i 2003 i Mexico. Trods protester i tiden før topmødet i Hong Kong fra samme u-lande, dukker det nu op igen under GATS.
Hvad der præcist står på spil er uklart. På dette, som på i øvrigt mange andre områder, holder forhandlerne kortene tæt ind til livet. Men forhandlingerne om offentlige indkøb kan snildt komme til at svække det offentliges muligheder for at stille krav til leverandørerne, når der udliciteres, samt gøre forskellige støtteordninger til private non-profit foretagender ulovlige under GATS.
National regulering
GATS-forhandlingerne om ”national regulering” har været længe undervejs.
National regulering handler om, hvilke regler et land må have på serviceområdet, og hvilke ikke. Den overgribende regel er, at der ikke må opstilles regler, der lægger hindringer i vejen for handlen med tjenesteydelser. GATS-aftalen er temmelig uklar på dette punkt, og hensigten har længe været at opstille præcise regler for, hvad et medlemsland må og ikke må. Den slags udfærdigelse af regler er nu sat i gang for alvor, og status quo er bekymrende.
På tre hovedområder ligger der nemlig allerede forslag til, hvad reglerne skal indebære(7).
- På spørgsmålet om ”tekniske standarder” skal standarderne leve op til en såkaldt ”nødvendighedstest”. Denne test har særligt EU arbejdet hårdt for. Testen indebærer, at tekniske standarder kun må være i kraft, hvis de er strengt nødvendige for at sikre ydelsens kvalitet. Det er skrap kost. For som teksten er formuleret, er der f.eks. en risiko for, at internationale standarder på et givet område, f.eks. vandkvalitet, ikke må overskrides. Det betyder, at internationale standarder bliver maksimumsstandarder.
-På spørgsmålet om licenser og arbejdstilladelser, arbejder teksten med et begreb om ”relevans”. Hvis det i WTO skønnes, at et krav om en særlig tilladelse til at lever en givet ydelse ikke er ”relevant”, kan den underkendes.
-På spørgsmålet om kvalifikationskrav går begrebet ”relevans” igen. I praksis kan det komme til at betyde, at det vil være tvistbilæggelsessystemet i WTO, d.v.s. udvalgte handelseksperter, der kommer til at afgøre, hvorvidt et medlemsland går for vidt i sine krav om kvalifikationer, og om kravene er ”relevante”.
Rent bortset fra, at ovenstående indgreb i landenes muligheder for at regulere serviceområdet er alvorlige nok på de områder, de har besluttet sig til at liberalisere, så er der endnu en torn i buketten om ”national regulering”: Det er nemlig ikke endeligt afgjort om disse regler for national regulering kun skal gælde for de sektorer, hvor medlemslandene har besluttet sig til at liberalisere, eller om de skal gælde hele vejen rundt.
GATS og servicedirektivet
Samlet set er den opskrift på GATS-forhandlingerne, der blev vedtaget i Hong Kong omfattende, den bryder med talrige løfter om aftalens fleksibilitet og graden af frivillighed, og den rejser en række spørgsmål, som mange kender fra den hjemlige debat om servicedirektivet.
Så spørgsmålet er, hvordan GATS og servicedirektivet hænger sammen, eller måske snarere, hvordan de spiller sammen. Hvad betyder det f.eks. for vores GATS-forpligtelser, når EU liberaliserer serviceområdet internt? Og kan de interne liberaliseringer i EU ligefrem få betydning for, hvordan GATS fremover bliver tolket og anvendt?
De to spørgsmål er der faktisk ikke mange, der har svaret grundigt på, selvom direktivet nok bliver endeligt behandlet i år.
Der er da heller ikke plads til på dette sted, men en enkel betragtning skal med.
Den handler om, hvordan EU pludselig får større forpligtelser over for andre landes virksomheder, hvis servicedirektivet vedtages i noget nær sin nuværende form. Da GATS-aftalen i sin tid blev til, var EU blandt de ”lande”, der påtog sig de største forpligtelser. EU meldte f.eks. at i en lang række sektorer, ville udenlandske virksomheder få tilbudt ”national behandling”, d.v.s. mindst lige så god behandling som nationale virksomheder. For at nævne nogle eksempler: Arkitektvirksomhed, biblioteker, museer, plejehjemsdrift, veterinærvirksomhed, fysioterapi, uddannelse, og hospitalsydelser.
Det er vigtigt at nævne, at EU har taget det generelle forbehold, at der kan eksistere monopoler på nationalt plan, som ikke er underlagt GATS-reglerne, og det vil til en vis grad beskytte den offentlige sektor. Men til gengæld vil en vedtagelse af servicedirektivet betyde, at private udbydere af offentlige ydelser på det europæiske marked vil få bedre betingelser, og i samme øjeblik de får det, må de samme nye privilegier gives til udenlandske virksomheder.
Det betyder f.eks. at amerikanske uddannelseskoncerner vil få bedre muligheder for at etablerer sig på EU-markedet. Dermed lukkes en anden og mere kommercialiseret uddannelseskultur mere ind, og de amerikanske virksomheder vil oven i købet have ét privilegium, som de europæiske ikke har: De kan bruge GATS-reglerne og WTO’s tvistbilæggelsessystem til at flytte grænserne for, hvor mange privilegier private virksomheder skal have.
2006 et afgørende år
Oven i denne ”organiske” sammenhæng mellem GATS og servicedirektivet, kommer en mere politisk sammenhæng, der er klart udtrykt i forordet til Kommissionens forslag til servicedirektiv. Den er, at Kommissionen mener, at ”EU hurtigt må få skabt et egentligt indre marked for tjenesteydelser, hvis man vil sikre de europæiske virksomheders konkurrenceevne, og styrke EU’s forhandlingsposition (under GATS, red.)”(8). Eller sagt på en anden måde: Hvis det skal lykkes europæiske virksomheder, at erobre større dele af det globale marked, skal der først liberaliseres internt. For med et liberaliseret indre marked, har europæiske virksomheder større muligheder for at vokse sig store og konkurrencedygtige. Og når der først er skabt et liberaliseret europæisk marked, har EU også mere at tilbyde ved forhandlingsbordet i WTO under GATS-forhandlingerne. For så er markedet selvsagt mere attraktivt. De bedre tilbud, EU kan lægge frem på bordet, kan samtidig bruges til at skaffe europæiske virksomheder større markedsadgang i flere sektorer i andre lande.
Denne sidste sammenhæng ser ud til at have besat de toneangivende kræfter i EU. I Kommissionen, i erhvervslobbygrupperne, og i regeringerne taler alle om at liberalisere det indre marked for tjenesteydelser i en fart. De samme taler lige så varmt om at få så stor en liberaliseringspakke igennem under GATS-forhandlingerne som overhovedet muligt. Og i skyndingen ses der meget stort på alle de problemer, der kan blive skabt i processen, både hvad angår sociale forhold, miljø, velfærdsydelser, u-landenes udvikling, og ikke mindst med demokrati.
Så med både GATS-forhandlinger og servicedirektivet er banen kridtet op til en stor strid i 2006. Om det lykkes at skabe en massiv kritisk offentlighed eller ej, er helt afgørende for om vi skal indstille os på en fremtid, hvor hensynet til markedet på serviceområdet kommer til at rangere over alle andre hensyn. For det overordnede spørgsmål, der nu er rejst, er ikke kun om den ene eller den anden sektor skal liberaliseres, og om det skal ske lige nu eller i langsomt trav. Det er snarere om vi vil finde os i, at der cementeres et europæisk og et globalt system på serviceområdet, hvor markedet kommer først, og hvor politiske beslutninger på en lang række områder tages af handelsembedsmænd, der kun skal bedømme om markedet kunne hænde at lide skade, og ikke om der kunne være andre hensyn, der var værd at tage.
Det bliver spændende at se, hvor det ender.
For nok er der stærke spillere på banen, men intet er afgjort endnu.
(1) Manøvrerne er beskrevet overraskende ærligt i et dokument fra Kommissionen til delegationen fra Europa Parlamentet. Det lækkede dokument viser bl.a. hvordan Kommissionen vil lade USA tage nogle af slagsmålene om forslag, som EU støtter, så Kommissionen kan koncentrere sig om det prioriterede forslag.
(2) Anneks C kan læses på WTO’s hjemmeside: null
(3) The Global Services Coalition tæller bl.a. den stærkeste europæiske sammenslutning af servicevirksomheder, nemlig lobbygruppen European Services Forum, og den amerikanske sammenslutning US Coalition of Service Industries.
(4) Ministry of Health, Uganda; ”National Health Accounts for Uganda”, rapport til WHO, 2000.
(5) Woodward, David; ”The GATS and trade in health services: Implications for health care in developing countries”, Review of International Political Economy, 12:3, s. 511-534, 2005.
(6) ”Communication from India: Proposed Liberalisation of Movement of Professionals”, S/CSS/W/12, 24. November 2000.
(7) Dette fremgår af et dokument, der indgår i anneks C som fodnote 2 (JOB (05)/280).
(8) Forslaget til servicedirektiv; KOM (2004) 2 endelig, s. 15.
Printvenlig
